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刘加良. 山东大学法学院 讲师




关键词: 关键词：委托调解；功能；多元化
内容提要: 作为社会矛盾凸显期民事诉讼调解社会化的典型载体和代表中国司法ADR构建最高水平的制度对应物，委托调解在全国范围内存在发展水平不平衡、盲目性严重等问题。这些问题的出现、持续与委托调解缺乏统一性、规范性的制度供给密切关联，而委托调解制度供给的长期匮乏则根本性的受制于其功能定位的模糊与混乱。对委托调解的功能进行一元化定位不足取。除具有“疏减讼压”这一不足以单独成为委托调解之正当化基础的应急性功能外，委托调解还具有“增进司法公信”的拯救性功能、“扩大司法民主”的表征性功能、“促进社会治理”的拓展性功能和“发展法律”的崭新性功能。


引言
2004年11月1日施行的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》对委托调解制度的创设，标志着最具制度建设价值的司法程序内不经判决而迅速解决纠纷之方式的出现，一种比权力共享型民事诉讼调解借助其他力量更为充分、权力分割更为彻底、运行规则更为复杂、足以代表中国司法ADR发展最高水平的制度由此正式走进我国的民事司法实践。迄今为止的诸多实证材料表明，委托调解在全国范围内呈现出发展水平不平衡、盲目性严重的态势，并面临着沦为不在少数的法院追求新闻效应和眼球政绩之花瓶式工具的危险。不难发现，这些问题的出现与持续与委托调解缺乏统一性、规范性的制度供给密切关联。而委托调解之制度供给的长期匮乏则受到其功能定位之模糊与混乱的决定性影响。之所以如此判断，是因为“制度的技术结构总是以制度的预设功能为前提、基础和目标的，不考虑功能的技术设计是盲目的，不能体现并实现预设功能的技术设计是失败的”[1]。由此可见，若想经由制度供给的有效增加而让作为民事诉讼调解社会化之典型载体的委托调解发挥出应然作用，系统性的明晰出委托调解的多元功能具有极大的必要。本文将依次探讨委托调解的应急性功能、拯救性功能、表征性功能、拓展性功能和崭新性功能，以求教于方家。
一、应急性功能：疏减讼压
改革开放以来，全国法院一审民事收案数量从1978年的45万多件[2]上升到2009年的5800144件[3]，上升了11.8倍。2003年以来，全国法院一审民事收案虽略有起伏，但居高不下、绝对数量巨大，每年都在430万件以上，2006年后呈较大幅度增长的趋势，2008年高达540万多件（见下表）。根据有关研究，平均大约每1%的经济增长会带动1.6%的案件增长。[4]尽管2003-2008年有关全国法院一审民事收案和国内生产总值增长率的数据不能严格的与这一研究结论相吻合，但足以说明一审民事收案的数量增长与总量维持和经济增长之间存在着一定的正向相关度。截至2004年底，全国有各级人民法院和专门人民法院3548个，职业法官190627人，[5]每100万人口中的职业法官人数为147人，远高于美国（116人）、法国（84人）、英国（61人）、日本（57人）、德国（26人）[6]。假设2004年全国有一半的职业法官审理一审民事案件，[7]人均审理一审民事案件的数量约为45件。这些全国层面的数据表明：案多人不少，增加职业法官的编制和实现司法规模的扩张整体上不具有紧迫性。然而，在我国当前，却现实的存在着“案多人少”的窘境。改革开放30年来，全国各级法院的案件数量增长了19.5倍，而法院工作人员的数量增长不足4倍。2008年，全国各级法院受理案件首次超过1000万件，最高人民法院受理案件首次突破1万件。[8]2005-2009年全国各级人民法院审执结案件分别为837万件、856万件、885万件、984万件、1054万件，2009年比2005年增加了25.9%，而全国职业法官人数只增加了0.53%。[9]全国人大常委会办公厅2006年将基层职业法官人才短缺问题确定为当年12项重点办理的代表建议之一。[10]
2003-2008年全国法院一审民事案件收案和国内生产总值增长率情况表
年份 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年
一审民事收案（件） 4410236 4332727 4380095 4385732 4724440 5412591
国内生产总值（GDP）增长率 9.5% 10.1% 10.4% 10.7% 11.4% 9.6%

数据来源：《中国法律年鉴》2004-2008年各卷；（2）佟季：《2008年全国法院审理各类案件情况》，《人民司法·应用》2009年第5期，第42页。
具体来看，在经济发达地区，缺少的不是充任职业法官的人力资源，而是编制，“案多人少”是由于案件数量增长快和“有人无编制”两方面的因素造成的。北京全市法院1993年审判案件7万件，2004年则审判案件30多万件，一线职业法官年均审判案件由31件上升至167件，而11年来全市只增加了职业法官99名。[11]北京西城区法院2006年共审结案件24391件，比2003年的15537件增长了57%，2003年以来的年均案件增长率是年均新进人员增长率（2.34%）的6倍多。[12]2007年上海三级法院受理案件33.9万件，是10年前的1.6倍、20年前的6.3倍，而在编人数却比10年前少了63人。[13]2009年南京鼓楼区法院收案10800余件，结案9700余件，与三年前相比，收、结案多了近一倍，办案人数却基本不变。[14]2002年至2006年，广东三级法院办结案件335万多件，约占全国的1/10,职业法官人数却只约占全国的1/20，2006年广东全省职业法官人均结案72.52件，广东省高级人民法院估测，根据受案数量，该省需要职业法官18139名，而2006年该省职业法官只有9881名，缺额近46%。2007年山东全省法院共审结案件768188件，职业法官人均办案近80件，许多一线职业法官年均办案300件以上，与2003年相比，案件数量增长了5%，职业法官数量却减少了12%。[15]天津河东区法院2008年和2009年收案皆在3万件以上，可办案职业法官一直少于百人。[16]有学者判断，“从目前全国基层法院的一般情况来看，特定法院的编制内人员若人均年收案数达到20-30件、或者在第一线从事民商事审判的法官及书记员等审判人员的人均年收案若达到80-100件，该法院的收案量就算‘多’的了，超过此数量则属案件‘过多’或负担比较重的法院了。”[17]来自经济发达地区的数据表明，案多人少绝非“狼来了”的谎言，“5+2”（5个工作日和2个休息日）和“白加黑”成为形容很多地区一线办案职业法官满负荷、超负荷工作的真实语词。
在湖南、海南、河北、宁夏、云南、贵州、新疆、甘肃、陕西、四川、广西、西藏、内蒙古等经济欠发达地区，“法官荒”现象十分普遍，不仅存在“有人无编制”，而且存在“有编制无人”。“有编制无人”的主要成因有自然条件恶劣、交通不方便、政治经济待遇低、生活条件差、一职两考难度大[18]、司法考试通过率不理想[19]、不懂少数民族语言文字、“三流动”（向发达地区流动、向高收入低风险职业流动、向党政部门流动）现象严重。在经济欠发达地区，与案件数量增加和“有人无编制”共同导致“案多人少”不同，在案件数量不增加或增加幅度不大的情况下，“有编制无人”也可单独导致“案多人少”。若职业法官人数不够4名，职业合议庭在职业法官因回避、生病、出差、请假等情形发生更换时就无法组成。发回重审的案件和再审案件需要另行组成合议庭，若一审、原审的审理组织为职业合议庭和重审、再审的审理组织仍为职业合议庭，职业法官至少得有6名，否则就无法从审理组织方面来保证裁判的正当性。跨业务庭、派出法庭或法院借职业法官开庭或拉书记员、法官助理、司法助理员、人民调解员、人民陪审员开庭成为形式上克服职业法官短缺之困难的变通方法，合议庭的独任化、非法化和陪审的虚设化更为严重。尽管指定管辖在职业法官人数不符合另行组成合议庭之要求的情况下可以从审理组织方面保证裁判的正当性，但这种作法会给当事人增加交通费、食宿费等诉讼成本并会拉长纠纷解决的周期，更何况指定管辖的可行性在职业法官人数不符合另行组成合议庭之要求的情况具有普遍性时会大为下降甚至不存在。经济发达地区的职业法官短缺更多是相对意义上的，通过内部挖潜的方式可以或多或少的缓解。经济欠发达地区的职业法官短缺更多是绝对意义上的，解决起来的难度要大得多。以职业法官数量充足为前提的立审分离、审执分离、调审分离短期内在职业法官绝对短缺的经济欠发达地区难以实现。
职业法官规模扩张受到限制、职业法官解决纠纷的能力短期内无法明显提高、一线办案职业法官流失（提前离岗、辞职、调离）严重和补充困难（通过招考进入法院的人员所占比例小、复转军人和调入人员通过司法考试难）、部分职业法官不办案或少办案的状况无法消除，这些因素的综合作用将导致越来越多的法院承受越来越大的案多人少之压力，职业法官人均结案的记录将不断被刷新。问题的解决需要时间，但问题在将来解决的可能无力应付法院当前的燃眉之急，“远水难解近渴”，因为法院的使命在于特定时间内使当事人之间发生争议的法律关系回到正常状态。案多人少的压力驱动法院殚精竭虑的寻找解压之道，“内挖潜力，外拓渠道”成为法院系统应对案多人少困局的基本方略。压缩行政后勤人员的数量以增加办案人员的编制、扩大简易程序和速裁机制的适用范围以实现案件繁简分流、加大设备技术投入以发挥科技对案件审理的积极促进作用、减少业务外负担以增加职业法官提高办案能力的机会、调整考评机制以从政治地位和经济待遇方面形成对职业法官的持续激励、普遍推行院庭长办案制以实现职业法官回归审判岗位等内部挖潜式的具体策略已经普遍实施并取得了一定的效果，但这些内挖潜力的应对之策受制于诸多因素的制约，如不与外拓渠道之策相配合，则将在很长一段时间内无法单独破解案多人少的困局，而案多人少困局通过内挖潜力之策的长期无法破解将反作用的降低决策层和社会公众对这些具体策略的期待与支持，所以法院系统应对案多人少困局时必须做到“内挖潜力”和“外拓渠道”并举，“两手都要抓，两手都要硬”。有鉴于此，分流案件之功能突出的委托调解当令法院喜出望外、欣然选之。
2003年6月至2009年4月，上海长宁区法院共委托调解案件11025件，调解成功率10548件，调解成功率为95.7%。[20]2007年上海全市法院委托调解案件50479件，占全市基层法院一审民事案件的25%，调解成功38783件，成功率为76%。[21]2008年上海浦东新区人民法院立案前委托调解成功的案件达4889件，占该院民商事案件的16.82%。[22]2008年1月至5月，上海松江区法院委托调解的民事案件达1676件，已结案1585件，调解成功率95%以上。2006年3月至2008年7月，上海松江区法院附设的“人民调解窗口”接受委托调解案件2453件，结案2447件，其中经调解成功而由法院出具民事调解书确认的有612件，调解后自行和解撤诉1179件，调解成功率达73.19%。[23]2009年上海全市法院通过诉调对接中心委托调解成功的案件达56998件，占全市基层法院一审民事收案的32.7%。[24]2009年上海松江区法院委托调解民事案件5980件，调解成功率达91.72%。[25]2009年浙江全省90个基层法院设立的“人民调解窗口”接受委托调解案件8578件，调解成功6689件，成功率为77.97%。[26]2009年9月至12月浙江金华两级法院委托调解案件1353件，调解成功997件，成功率为73.7%。[27]2009年福建莆田市的基层法院委托具有较高社会威望和丰富调解经验的特邀调解员、聘任调解员调解并成功的案件达2309件。[28]通过这些数据可以发现，适用委托调解的案件保持一定的数量和委托调解保持可观的成功比率是委托调解实现疏减案件压力之功能的必要条件，二者缺一不可。若适用委托调解的案件数量很少，即便委托调解成功率很高，委托调解所分流的案件占全部案件的比例也会很低；若适用委托调解的案件数量很大，但委托调解的成功率很低，委托调解不成功的案件便会回交法院解决，法院本想借委托调解来回避的案件压力不能得到替代解决。
法院解决纠纷依靠的不是强力的压服，而是理性的说服。以阶级斗争为国家中心任务的时代已经远去，面向斗争哲学和推崇压制力量的司法早已展开全面调整，面向合作哲学和推崇说服力量的司法正由理想大步迈向现实。法院应以看得见的方式输送正义给当事人。只有说理具有全面性、充分性、针对性、逻辑性和规范性的民事裁判文书，才会为当事人和社会公众所接受，复杂疑难案件的裁判文书则更是如此。复杂疑难案件之裁判文书的制作离不开职业法官缜密的思考、深入的推敲、谨慎的论证与反复的修改，这些工作的完成需要充裕的时间和良好的精力来保证。实践中复杂疑难案件之裁判文书不说理或说理不全面、不透彻、不准确多与案件压力过大密切相关。而委托调解对案件压力的疏减可让职业法官把更多的时间与精力集中在复杂疑难案件的处理上并强化职业法官对这些案件之裁判文书的说理，聚焦于案件数量的计件考评机制及其滋生的数量攀比之风气会因此加速走向寿终正寝，聚焦于案件质量的科学考评机制会因此有可能变为现实。委托调解在疏减案件压力方面的出色作为对法院内部转变考评机制的影响会引导职业法官自觉或不自觉的提高纠纷解决的能力和崇尚知识，职业法官对能力和知识的推崇则有利于职业法官群体内部之良好竞争生态和职业法官退出机制的形成，庸者养尊处优、能者无法施展的困局有望得以破除。
借助委托调解，讼源得以疏减，案件压力得以缓解，案多人少成为增加职业法官编制之充分条件的可能就会降低。一定时期内不增加职业法官编制的作法和达到退休年龄之职业法官的逐年增加合力作用意味着职业法官数量的绝对减少。从长远看，国家逐步增加对法院的物质投入是不可逆转的趋势，在这种趋势下，职业法官数量的绝对减少会造成职业法官物质收入的明显增加和职业法官称号之象征性收益的大幅提高，而物质收入的明显增加和象征性收益的大幅提高则有利于把更多的优秀人才留在法院或吸引更多的优秀法科毕业生进入法院。另外，“柱形结构”和“锥形结构”是关于事实审和法律审之关系的两种模式。在“柱形结构”下，不同审级的法院都注重事实审，审理程序的差异不会伴随着事实审和法律审的明显区分，初审法院的事实错判风险可通过后续救济程序的启动而传递给上诉审法院和再审法院，上诉审法院、再审法院即便针对事实认定错误之外的上诉事由、再审事由也不得不重复进行事实审，承担繁重的事实判断负担进而无法很好的履行指导、监督和统一法律适用的职能。在“锥形结构”下，不同的审理程序实行严格的审理分工，初审法院因被视为事实判断的最大优势拥有者而实行彻底的事实审，上诉审法院和再审法院只实行法律审或择案而审，较高审级的法院能够从容的履行指导、监督和统一法律适用的职能。我国民事诉讼审级制度变革的理想就是要实现“锥形结构”对“柱形结构”的有效替代，达致此一理想的关键在于找到足以保证初审法院实行彻底的事实审的途径。过于繁重的案件压力、无法保障当事人有效参与的仓促庭审和难以实现充分交涉的合议庭评议将顽强的阻碍初审法院实行彻底的事实审。而委托调解对讼压的疏减，可使职业法官实质性的从案件重压中得以解脱，注意克服庭审的形式化和合议庭评议的过场化，消除压缩庭审时间和应付合议庭评议的动机，经得起检验、值得更高审级的法院给予信任的事实判断结论在当事人充分行使辩论权利和合议庭理性协商以后就会产生。
“实行委托调解的必要性如果仅仅在于分流法院的案件，那么一旦法院受理案件的数量有所下降，委托调解也就失去了它存在的理由。”[29]对这一观点，笔者深表赞同。固然疏减讼压作为委托调解产生层面的原因使得委托调解的产生具有应急性和策略性，但委托调解之实践功能的多元化说明其产生层面的原因和其存续层面的原因出现了分离。疏减讼压之外的其他功能才足以说明没有案件压力或案件压力很小的法院并非应景的推行委托调解的动力所在。“疏减讼压”不足以单独成为委托调解的正当化基础，委托调解在增进司法公信、扩大司法民主、促进社会治理、发展法律方面的功能说明该制度的创设意图与客观效果之间出现了分离，法院可以通过委托调解在“疏减讼压”之外的功能在国家治理和社会生活方面发挥多年来梦寐以求但一直未能如愿的作用。
二、拯救性功能：增进司法公信
“法不仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在。”[30]宝剑指代强制，天平指代公正。公正是强制的基础，强制是公正的保障。对法律权威而言，强制与公正如鸟之两翼，缺一不可。作为法律的实施形态之一，司法的力量实现同样离不开强制与公正的配合作用。司法因强制和公正的共同存在而具有权威力量，缺乏公正的司法强制无法生成司法权威。司法公信力是社会公众所普遍存在的对于司法权这种特殊的公共权力自发产生的一种信任、信赖和信心之情结，它无需任何外在的强力推动而产生。[31]司法权威与司法公信力之间存在着唇齿相依的关系，司法公信力的丧失必然摧垮司法权威。作为司法腐败的结果物，司法不公无法激起社会公众对司法发自内心的认可与顺从。
从1979-2009年最高人民法院工作报告的相关数据来看，司法腐败在改革开放之初就存在，自1980年代末开始愈演愈烈，到1998年前后达到最严重的地步，此后一直到2007年全国法院工作人员违法违纪被查处的人数一直在下降，但司法腐败被遏制的势头在2008年被逆转。（见下图）尽管被查处人员一直只占全国法院工作人员总数的百分之一以下，[32]但正如培根在其名篇《论司法》中所言,“一个不公平的判决所带来的伤害，超过许多不公平的例子。因为这些不公平的例子只不过弄脏了溪流，而不公平的判决则弄脏了源头。”[33]社会公众对司法腐败比其他腐败更加感到震惊和难以接受，对司法腐败比其他腐败的容忍度更低，司法腐败比其他腐败的影响更为恶劣，株连效应[34]使得司法腐败对司法公信力产生的破坏力无法估量。2003年以来，辽宁省高级人民法院原院长田凤岐、广东省高级人民法院原院长麦崇楷、黑龙江省高级人民法院原院长徐衍东、湖南省高级人民法院原院长吴振汉、最高人民法院原副院长黄松有等省部级职业法官因违法违纪被查处和在武汉市中级人民法院、阜阳市中级人民法院、深圳市中级人民法院等发生的腐败窝案以及很多法院将多年来首次实现“零违纪”、“零双轨”、“零判刑”和违法违纪举报份数、拒贿拒礼登记人数、上缴礼品财物数额作为队伍建设年度成绩加以宣传的作法一方面展示了打击司法腐败的成绩，另一方面说明司法权威一直徘徊在早已降至的历史最低点。在社会剧烈转型导致信任度下降的中国当前，大案、窝案对司法形象之恶劣破坏必然加剧司法信任危机，民众理所当然的拒绝对司法产生信任。司法信任的塌陷可以也能够在短时间内发生，但其修平却需要较长的时间。一个国家法治水平的不断提高，必然伴随着公民对司法权依赖程度的加深、司法权对社会生活的广泛介入和强烈影响。司法信任资源的严重匮乏无疑会极大的掣肘公民对国家权力依赖模式的转变和司法权作用于社会生活的广度与深度。值社会转型关键期，利益冲突此起彼伏、有增无减，作为社会减压阀的司法应能够被给予更多的期许，司法公信力的持续低下固然实非幸事，然过分的捶手顿足、摇头叹气毫无必要，因为纵观中国数千年的文明社会历程，可以发现“危机驱动”是推行重大改革的关键起因。如此背景下，提升司法公信的有效制度尝试犹如久旱甘霖。


图1:1985-2008全国法院工作人员违法违纪情况图
说明：（1）图中2003年和2007年的数据只是全国法院查处的法官违法违纪人数，2003年的数据来源于2004年最高人民法院工作报告而不是来源于2008年最高人民法院工作报告；（2）图中数据来自历年最高人民法院工作报告。
拥有机会全面的去获取案件的有关信息是社会公众对司法作出公允之评价的前提。在委托调解中，委托调解人以权力行使者的身份接触案件信息、了解当事人的诉求、体验纠纷解决的过程，在信息获取方面赢得了无与伦比的机会。真实的权力体验揭开了司法神秘的面纱，委托调解人理解职业法官的行动逻辑出现了可能，委托调解人以倒拿望远镜的方式放大观察司法腐败的举动次数之减少的必然性接踵而至。作为社会精英群体，委托调解人基于全面信息而对司法产生的认同对于全面克服司法公信危机具有举足轻重的作用，因为他们有更多的资源和更大的影响力去左右社会评价的走势。尽管委托调解人在社会公众中的人数比例很小，但其获取的信息会成为其与其他社会公众分享的对象，有关司法之信息经过委托调解人的有效媒介为更多的社会公众所掌握，这为社会公众不盲从外在意见而自主的对司法形成评价提供了最根本的依据。司法公信的构建不可能一劳永逸，需要持之以恒的增进以满足社会公众变动不居的信任需求，司法公信能够随时验证是社会公众一如既往信任司法的基本条件，不能反复验证的司法公信无法逃避崩溃或解体的归宿。常态化的委托调解为反复验证司法公信开辟了畅通的渠道，也为经由司法公信树立司法权威提供了持续动力。通过委托调解，经受住验证的司法公信将坚如磐石，没有经受住验证的司法公信将压力倍增并须以社会公众的期待为指向进行相应的增进。司法公信力是法院和职业法官的生命之所在，所以即便委托调解通过验证司法公信给法院带来的压力难以承受，法院亦应想方设法的应对，而不应记恨在心、以怨报德的采取行动使委托调解在以后走向式微，除非法院想破罐子破摔般的深陷信任危机而不思自拔。
三、表征性功能：扩大司法民主
“由全体人民（而不是他们选出的代表）平等地、无差别地参与国家决策和进行国家管理，这是民主最原始、最简单的含义。”[35]代议制民主出现后，民主的本原含义即发生了根本性的变化，民主有了直接民主和间接民主之分，选举民主成为间接民主的最重要内容。20世纪晚期，协商民主作为选举民主的补充物在西方国家兴起并开始影响中国。按照俞可平的解释，协商民主是指，“当一个官员被选举出来后，一定要制定一些制度来制约他的权力，让他在决策的过程中能够更多地听取人民群众、利益相关者或有关专家的意见。”[36]
根据我国宪法和法律的规定，助理审判员之外的其他职业法官由代议机关选举或任免，助理审判员由本院院长任免。我国当前的法官产生采取间接选举制和任命制相结合的方式，司法权的所有者与行使者在绝大数情形下出现了分离，选举民主成了司法民主的主要实现形式。在司法权的所有者与行使者出现分离的情况下，司法权的行使者可能以自己的意志覆盖所有者的整体意志，进而导致权力运行的结果不整体上利于司法权的所有者。考虑到这一点，不把选举民主当作实现司法民主的唯一形式则是明智之选。与协商民主一起，直接民主也是司法民主的实现形式。
“一个民族对民主基本理念的承诺，对每个个体自由的承诺，对男人和女人——一切人都公平的承诺——在根本上依赖于习惯、传统和千百万普通公民的努力。不管我们的宪法和法律中确立了多么伟大的原则，我们，作为公民，必须致力于共同的工作以实现我们的理想，使这些伟大的原则在实践中实行。”[37]民众参与司法的需求是否具备及其大小决定着在司法中实现直接民主的程度与效果。委托调解可以把委托调解人对法院的疏离、畏惧及其基于权力行使者的身份滋生的荣耀心理或基于任务接受者的身份产生的负担心理转化为积极主动的公众参与理念，进而为司法实现直接民主化蓄水积薪。民众有效参与纠纷解决的过程并与权力行使者共享或分享权力是直接民主在司法过程中的体现，我国目前对应的制度设计就是人民陪审制与委托调解制，在两种制度设计中，权力的所有者与行使者出现身份合一，但这种身份合一并不代表权力的所有者可以独享所有的权力。在委托调解制出现之前，人民陪审制作为司法直接民主化的唯一实现物，可谓形单影只。委托调解制的出现，以实例的形式再次说明司法直接民主化具有可行性，其常态化将大大增加司法民主的量。
我国当前的政治体制改革期待重大进展，稳定至上的现实需要和渐进改革的历史经验决定了政治体制改革之突破口的选择必须慎之又慎。关于政治体制改革之突破口的主张，主要有党内民主制说、人大代表大会制说、选举制说和司法体制说，[38]其中影响最大的是党内民主制说。有学者认为，司法改革所具有的如下特性决定了其作为政治体制改革突破口的可行性：（1）系统的封闭性；（2）对象的稳定性；（3）操作的程序性；（4）法官的保守性；（5）价值的普适性；（6）改革的联动性。[39]笔者认为，委托调解之实现增量民主的功能可以为司法体制改革作为政治体制改革的突破口提供更为有力的论证。
四、拓展性功能：促进社会治理
和谐社会建设目标的确立标志着强调政治国家与公民社会合作治理以实现公共利益最大化的善治已经成为我国的理想。公民的积极参与是实现善治的必要条件。公民参与社会治理，可以是直接的，也可以是间接的。公民间接参与社会治理是以民间组织为中介的。所谓“民间组织”，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。[40]傅华伶在《后毛泽东时代中国的人民调解制度》一文中指出：“共产主义者可能不那么相信法治，但他们更不信任传统的价值和‘民间政府’。审判庭可能不是党解决社会纠纷的理想场所，但与非官方的社会组织相比，法律机制更有益于党的直接领导。”[41]民事诉讼调解的复兴和法院注重把社会力量引入民事诉讼调解展示出权力者已将传统的价值和“民间政府”纳入信任的范围并给予厚望，傅华伶的结论已经没有能力解释中国当下的民事诉讼调解实践。委托调解人可以是个人，也可以是组织。除基层行政组织之外的可以充任委托调解人的组织都处于民间组织的外延之中。委托调解人的二元性彰显的正是公民参与社会治理之形式的双重性。以下两方面的因素使委托调解成为公民在现有诉讼制度中参与社会治理的最有效方式：（1）适用简易程序审理的民事案件不能实行人民陪审，委托调解则没有这样的案件范围限制，委托调解的适用范围大于人民陪审的适用范围。（2）处于权力共享配置模式下的人民陪审员作为权力行使者发挥作用的自主性因配合职业法官之义务的存在或职业法官压制的可能存在而更小，处于权力分享配置模式下的委托调解人作为权力行使者发挥作用的自主性则因没有职业法官的存在而更强。民间调解的软化导致国家权力的触角延伸并盘踞在基层的努力遇到障碍，法院没有足够的力量指导民间调解，这两方面是法院通过委托调解将自己行使的部分权力让渡给公民社会并促使提供法律产品的部分职能由国家转移给公民社会的直接原因所在。委托调解将民间调解吸纳进入一个制度化的组织网络当中并处于民事诉讼调解的笼罩之下，国家动员的强大力量可以确保被整合到权力治理结构中的民间调解走向振兴。在这个过程中，公民社会缘于国家的有力支持与刻意呵护而变得强大，强大起来的公民社会逐步会拥有独立发展的力量，这种独立发展的力量累积到一定阶段便能抵御住国家的不当压制，也就是说，从委托调解那里获益的法院之过河拆桥式的意图到时将很难实现。当然，委托调解存在着公民社会国家控制化和民事诉讼调解挤压民间调解之生存空间的风险，但委托调解作为国家与公民社会合作解决纠纷之最佳选项的地位以及国家与公民社会通过委托调解所发生的双向渗透确保这种风险不会转化为大面积的现实灾难。
亨廷顿从比较的角度说明秩序的重要性：“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”[42]“稳定是硬任务”，秩序对于正处于社会转型关键期的中国之价值不言而喻。基层是中国亘古至今未变的治理重心所在，“问题解决在基层”和“矛盾不上交”是中国当前纠纷解决的根本策略。这一根本策略的理性实现要求压制治理模式转向疏导治理模式，在后者当中，司法治理扮演着十分重要的角色，因为基层法院及其派出法庭承担着全国80%以上的案件审理任务。基层法院及其派出法庭实行的委托调解若依法取得成功，更多的纠纷得以借助民间的力量解决在基层，纠纷上交给国家进行实质性解决的可能得以消解，国家以较小的付出将这些纠纷的解决重心固定在基层，法院审查委托调解协议所体现的司法理性和法院确认委托调解协议而制作的调解书所具有的强制力会反向增进委托调解在解决纠纷方面的实效性和民众对委托调解的认可。可以乐观的说，保持可观成功率的委托调解实现常态化之时便是司法治理在基层治理中发挥支柱作用之日，而司法治理在基层治理取得支柱地位则将是中国的社会治理走向成熟的标志。
五、崭新性功能：发展法律
“我们必须保持两种警醒。一方面，我们尊崇法律的确定性，但必须区分合理的确定性与伪劣的确定性，区分哪些是真金，哪些是锡箔；另一方面，即便实现了法律的确定性，我们仍须牢记：法律的确定性并非追求的惟一价值；实现它可能会付出过高的代价；法律永远静止不动与永远不断变动一样危险；妥协是法律成长的原则中很重要的一条。”[43]法律如不适时择机发展，则将形同虚设。司法者作出判例和立法者制定法律是法律发展的两大路径。尽管在英美法系国家立法的作用已得到普遍的承认、制定法大量存在，但司法者作出判例仍是法律发展的主要途径。以1804年《法国民法典》和1896年《德国民法典》为代表作的大陆法系国家坚持立法权与司法权的彻底分立，否认司法者享有立法权。“立法权和司法权的严格区分，要求法典必须完整、连贯和清晰。”[44]立法者制定法律是大陆法系国家发展法律的主要途径，制定完美无暇的法律成为大陆法系国家的任务，尽管立法者的智识能力在特定时空内不可避免的局限性和社会关系的无限性、剧烈变动性使得这项任务不可能如愿完成。
法律因其所涵摄之法律关系的有限而具有不周延性，法律在其施行后因诸多情势与法律制定时有所变动而或早或迟的具有滞后性，法律基本原则所具备的授权司法者进行创造性司法的功能在克服法律的不周延性和滞后性方面固然可以起到一定的积极作用，但不足以很好的解决所有问题。立法带来的困境始终存在，单纯经由立法来发展法律的路径因此无法产生即时的效果。司法者作出判例以当事人主义的彻底实现为前提条件，判例通过激烈对抗的审判产生。当事人主义语境中的审判带来的周期畸长、成本畸高和力量对比失衡的结果使得形式正义与实质正义二者之间很难实现兼顾与均衡，经由只符合形式正义的审判获得的结果往往与实质正义相去甚远，相伴而生的判例如成为发展后的法律，便会促生披着合法外衣的“恶法”，个别性的不正义就会演变为一般性的不正义。通过司法者作出判例来发展法律的路径同样存在无法克服的困境，说明整体上划归大陆法系国家的我国在法制建设无法很好的为社会剧烈转型带来的种种问题提供解决基准时转向经由判例来实现法律的发展并不明智。与诉讼外调解相比，诉讼调解具有更高的程序正当性，诉讼调解的程序正当性更可能与审判的程序正当性相媲美，加之诉讼调解在实现结果正当性方面好于审判，通过诉讼调解发展法律的模式因此成为法律发展之审判模式的修正物而非替代物，在不根本否定法律发展之立法模式的基础上为我国法律发展开辟了另一可行路径。[45]
在其他变量恒定的情况下，公民参与法律发展的充分程度与民众对法律的认可程度之间存在正比例关系。委托调解作为民事诉讼调解社会化的具体物是公民充分参与法律发展的重要机制。实行轮换制的委托调解人对行使民事诉讼调解权力抱有的新鲜感及其在民事诉讼调解程序化的氛围中加固的使命感会让委托调解人更加兴趣十足、更加全面的关注案件的整体情况并更加自觉的将法律规则与民间规则予以结合来寻求纠纷解决的合理方案，民间规则藉此会以国家认可的方式成为法律规则的扩充力量或修改力量。有学者指出：“近、现代社会中，通过调解发展法律的基点必须求诸于合意。”[46]参加调解的主体达到一定的数量是调解的合意上升为一般法律规则的必要条件，因为“参加调解的共同体的范围越广，调解合意的内容就越有可能通过型式化和波及效果，部分的重构法秩序”[47]。委托调解人主持民事诉讼调解对参加调解之主体的数量增加具有实质意义，他们来源广泛、影响力大，民事诉讼调解中达成的合意经由他们的传达容易更为普遍的为民众所认知并衍生法律规则自下而上产生的初始土壤。与职业法官整体上与民众之间存在不少的隔膜不同，来自民众的委托调解人与民众之间可以说是“紧密无间”，信息触角敏感，更容易洞悉有关民众适应法律之状况的信息和有关法律能否进入社会生活以及进入程度的信息，而这些信息是调整法律实施之策略和确定法律改进之方向与对象的考量因素。委托调解是国家将民事诉讼调解的权力最大限度的让渡给社会的制度安排，其所内含的“用之不疑，疑之不用”的自制为社会力量行使民事诉讼调解权力提供了最为宽松的环境和最为广阔的用武之地，有利于最大限度的提高社会在纠纷解决方面的自治能力，社会力量通过这种自治能力的提高会在法律创制的过程中一改花瓶式的摆设作用，提出具有针对性和专业性的意见，富有成效的增加立法的民主性与科学性。



注释:
贵州省黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室


关于印发黔西南州岩溶地区石漠化综合防治工程项目管理办法（试行）的通知

州府办发〔2010〕38号


各县、市人民政府，州政府有关工作部门，顶效开发区管委会：

　　《黔西南州岩溶地区石漠化综合防治工程项目管理办法（试行）》已经州人民政府研究同意，现印发给你们，望认真贯彻执行。



黔西南州人民政府办公室

二〇一〇年五月十一日





黔西南州岩溶地区石漠化综合防治工程项目管理办法（试行）



第一章　总 则

第一条　为加强我州岩溶地区石漠化综合防治工程项目管理，确保建设成效，根据《中共黔西南州委黔西南州人民政府关于加快推进石漠化综合防治工作的意见》、省发改委等部门印发的《贵州省岩溶地区石漠化综合治理试点工程项目管理办法（试行）》、《黔西南州岩溶地区石漠化综合防治规划（2008-2015）》等，制定本办法。

第二条　本办法适用于国家财政专项资金安排实施的石漠化综合治理工程项目。

第三条　工程以县（市）为基本建设单位，以小流域为基本治理单元，坚持集中、连片、规模治理的原则，因地制宜、因害设防，合理配置各项治理措施，进行综合治理。工程实施主要内容根据国家所确定的内容，试点内容为:封山育林育草，人工造林、人工种草、改良草地，草地畜牧业发展中的棚圈和青贮窖建设、饲养机械购置，坡改梯及田间生产道路、引水渠、排涝渠、谷坊（拦沙坝）、沉沙池、蓄水池等坡面和沟道设施建设，农村能源建设，开展石漠化监测等。

第四条　工程严格按照基本建设程序进行建设和管理。严格按规划立项，严格实施方案和作业设计的审批。严格按作业设计施工，按标准检查验收。

第五条　工程项目安排要突出重点，体现规模效应，注重与“四沿”（沿风景区、沿交通干线、沿城镇周边、沿重点水源地）相结合，与生态畜牧业推进行动和农业产业化发展相结合，实现生态效益、经济效益和社会效益相统一。要积极整合各级各类资金投入，形成治理合力。试点工程要不断探索、总结、提炼新的治理模式，创新体制机制，为全面推进我州石漠化综合防治工作打下坚实基础。



第二章 项目组织管理

第六条 石漠化综合治理涉及多部门、多行业，工程量大，建设任务重，各有关部门要加强协调配合、相互支持，按照职能分工，切实履行工作职责，形成推进石漠化综合防治工作的合力，高标准、高效率、高质量完成各项工作目标。成立州石漠化综合防治工作领导小组，办公室设在州发展和改革委员会。州直各部门职责如下：

州石漠化综合防治工作领导小组办公室：指导、督促、检查各县（市）石漠化综合治理工程的实施，协调处理实施中遇到的重大问题；牵头制定政策、规划和各项制度；协调做好工程实施和监测评价工作；编报工作动态；总结经验，推广典型；向省报送项目实施情况。

州发展和改革委员会：负责州石漠化综合治理工作领导小组办公室日常事务；负责指导、汇总、审查、报批工程实施方案和年度作业设计，衔接和争取国家、省的石漠化综合治理专项资金，及时下达投资计划；牵头组织综合检查及验收。

州财政局：负责依据省、州下达的投资计划落实或协调落实地方配套资金和工作经费，及时下拨国家、省石漠化专项资金；督促、检查、指导县级财政部门加强资金和财务管理。

州林业局：指导、督促、检查石漠化综合治理措施中植被恢复措施；指导、督促试点县有明确林业投资来源的面上项目整合；组织、督促县级做好林业部分的石漠化综合治理动态监测工作；负责统计、汇总报送石漠化工程建设进展情况、信息报表。

州水利局：指导、督促、检查石漠化综合治理措施中的小型水利工程建设；指导试点县有明确水利水保资金来源的面上项目整合（水土保持工程、饮水安全工程、“三小”水利工程、灌溉工程、小水电代燃料工程等）；组织、督促县级做好水利水保部分的石漠化综合治理动态监测工作；负责州级监测成果汇总。

州畜牧水产局：指导、督促、检查石漠化综合治理措施中的草地畜牧业发展工程措施；指导试点县有明确草地畜牧业建设资金来源的面上项目整合；组织、督促县级做好草地和畜牧部分的石漠化综合治理动态监测工作。

州农业和扶贫开发委员会：指导、督促、检查石漠化综合治理措施中的坡改梯及配套田间水利设施、生产道路工程、农村沼气能源建设；指导试点县有明确农村沼气建设资金来源的面上项目整合；组织、督促县级对口部门做好农业、农村能源、新增坡改梯的石漠化综合治理动态监测工作。

州监察、审计、国土资源、环保等相关部门，按照部门职责分工，参与指导、检查各县（市）石漠化综合治理工作中遇到的具体问题，促进试点工程顺利实施；组织做好所属范围的石漠化综合治理动态监测工作。

第七条 各县(市)成立石漠化综合防治领导小组，下设办公室在县（市）发展和改革局。办公室承担工程项目法人职能，应具有相对健全的组织机构，人员配备能满足工程建设需要，应安排专职人员负责行政、技术和财务工作，并保持相对稳定。县发展和改革局负责工程项目建设的综合协调和管理。水利、农（林）业等部门承担二级法人职能，负责工程项目的具体实施。各试点县（市）办公室的主要职责有：

1．贯彻执行国家和省、州制定的石漠化综合治理建设管理规定，结合实际，制定项目建设各项规章制度，全面负责项目管理。

2．牵头组织有关部门编制本行政区域内石漠化综合治理的工程实施方案、年度建设计划和年度作业设计，按照批准的作业设计组织实施石漠化综合治理工程；对计划和项目执行情况及资金使用情况进行检查、监督，牵头组织分年度工程项目的县级验收。

3．组织石漠化综合治理建设项目的监理招标，指导、协调单项工程的招标活动。

4．负责落实和管理石漠化综合治理建设资金，按时上报工程情况和财务报表。

5．负责定期向州发展和改革委员会、县（市）统计局报送石漠化综合治理工程建设情况、计划执行情况等报表；按时把直接实施的工程内容情况报县（市）农（林）业局汇总。

6．督促、检查县级各部门按时按质做好石漠化监测指标的各项工作。

7．向州石漠化领导小组办公室汇总报送本行政区域内有明确资金来源的涉及石漠化综合治理实施的面上工程整合进展情况和总体情况。

第八条 项目区所在乡（镇）政府，配合县（市）石漠化综合治理办公室、相关部门，落实和实施本行政区域内的石漠化综合治理工程任务；并按“一事一议”的原则组织和落实本行政区域内的受益群众投工投劳。

第九条　石漠化综合防治工作和建设试点工程纳入州、县（市）政府绩效目标考核。石漠化综合治理建设工程实行目标、任务、资金、责任“四到县”制度。项目县（市）人民政府是工程实施的责任主体，政府主要负责人为第一责任人。



第三章　工程计划管理

第十条 县（市）发展和改革局会同县财政、林业、农业、水利等部门，依据批准的《实施方案》编报工程实施年度投资计划建议方案。年度投资计划建议方案应包括上一年度投资计划执行情况和本年度投资计划安排的初步意见。州发展和改革委员会会同财政、林业、农业、水利、畜牧等部门，对各县（市）上报的年度投资计划建议方案进行汇总和综合平衡后，报省发展改革委、省林业厅、省农委、省水利厅等相关部门；同时发县级发改部门，县（市）据此提前安排相关作业设计的编制工作。

第十一条 州发展和改革委员会会同州财政、林业、农业、水利等部门，及时分解转下达国家、省下达的年度投资计划和建设任务；会同州财政局下达州级配套资金计划，并将计划下达和执行情况报省有关部门备案。

第十二条 年度投资计划一经下达，要严格执行。属于建设地点、项目调整、建设规模变化、投资变更等重大变动，须报原审批单位批准；不涉及投资和治理面积、不降低质量、不影响项目功能的一般性变更，须报州发展和改革委员会和相关行业部门审核同意，报省审批部门备案。



第四章 工程建设管理

第十三条 各级政府和相关部门要切实加强对工程建设的领导和管理，认真落实并不断完善领导责任制、项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招标投标制等各项制度，确保试点工程取得实效。要注重总结治理经验和模式，发挥综合治理成果的示范带动效应。

第十四条 工程实行公示制。工程实施前，县级农（林）业、水利等具体实施部门要会同乡（镇）政府把项目名称、目标、任务、资金来源、建设规模和实施范围等向项目区群众进行公示，接受群众和社会监督。

第十五条 各项目县（市）要根据国家下达的年度投资计划和省批准的《实施方案》，委托具有相应资质的设计单位按照行业技术规程、标准编制年度项目作业设计，各县（市）政府分管领导应牵头组建工作班子，参与设计单位共同编制，督促设计单位加强实地外业调查，严格审核把关，确保编制质量，确保各项建设任务落实到山头地块和农户，资料的图、文、表应齐全。

年度项目作业设计资料要按程序报批。未经批准，不得下达年度投资计划，不准开工建设。年度作业设计一经批准，不得随意变更。属客观原因确需变更的，必须由相关建设单位委托原设计单位提出变更设计方案，报原批准部门重新审批。

第十六条 各县（市）要加强工程建设档案管理。工程建设的相关文件、经审批的县级实施方案、作业设计及批复文件、阶段性项目建设总结、检查验收资料、资金审批和审计报告、工程监理、招投标资料、相关合同资料、财务资料、技术资料、图片照片、统计数据和录像资料等，要按基本建设项目档案管理办法严格管理，由专人负责分门别类归档整理保存，并建立相应电子档案。

第十七条 各有关部门和单位要切实加强工程建设质量管理。封山育林、造林工程成活率和保存率要达到国家规定要求，草地建设、水利水保工程的工程质量要达到国家规定的标准，棚圈建设、坡改梯、机耕道等其它建设内容，要达到设计标准，确保满足生产生活需要。

第十八条 各县（市）必须按有关规定和程序对工程实行招投标制。实施中需要采购的物资、种苗，不具备招标条件的，但符合政府采购有关规定的，要实行政府采购。

第十九条 建立石漠化综合治理建设情况报告制度。州、县（市）领导小组办公室，州、县（市）各直属部门，要实行联络员制度。加强工程建设信息统计和报送工作，具体工作由林业部门负责，各相关部门密切配合。工程建设情况实行月报、季报和年度报告制度。

月报：各县（市）按照第六条规定的职责分工，将各部门负责的工程建设情况，于每月25日前，报同级林业部门汇总；县级农（林）业部门于每月28日前向州林业局报送，并抄送县石漠化治理领导小组办公室。县的石漠化综合治理办公室要及时向州石漠化综合治理办公室上报工程实施进展情况。州林业局要在每月30日前将本月工程建设进展情况汇总后抄送州发展和改革委员会和州相关部门。

季报：每季度最后一个月的28日前，各县（市）要将本季度工程建设中存在的问题、下一阶段需解决的问题及工作建议以书面报告和工程建设报表两种方式报州林业局；州林业局要在每季度最后一个月的30日前，汇总本季度各县（市）情况，以书面报告和工程建设报表两种方式分别上报省发改委、林业厅、农委、水利厅，并抄送州石漠化治理领导小组办公室。

年报：县级石漠化治理领导小组办公室要将石漠化综合治理年度建设情况，包括工程进度报表、建设管理经验总结、绩效目标考核自查情况等，于每年12月25日前，向州发展和改革委员会（州石漠化治理领导小组办公室）报告。

第二十条 切实加强监测工作。各县（市）的监测具体工作按国家制定的效益评价框架（黔发改农经〔2009〕2660号文转发）开展。各县（市）要本着摸清底数、科学分析和评价工程实施效果、工程目标任务完成情况的目标，切实组织监测力量、落实监测经费，扎实做好监测工作。监测分为省级重点小流域监测和州、县面上调查监测。面上调查监测工作由项目县相关部门分别负责，并分别将监测结果报送对应的州级主管部门。县级水利部门负责全县的监测成果汇总，并将汇总成果资料按要求及时报州水利局汇总后，由州水利局报省水利厅和州石漠化治理领导小组办公室。监测成果包括监测结果调查表、监测结果汇总统计表、本底值调查表、小流域成果图件。

具体责任部门划分为：

林业部门：负责林地面积、森林覆盖率、蓄积调查表及统计汇总表、植物种类调查表、植物固碳量调查表及统计汇总表、林业总产值调查表、新增林果产品产量调查表及汇总统计表、新增薪材数量调查表及统计汇总表、生物多样性指数计算表、林业部分的小流域本底值调查表。

国土资源部门：负责石漠化土地治理面积调查表及统计汇总表、石漠化土地面积、程度调查表及统计汇总表、耕地质量调查表、耕地等级调查表及统计汇总表、国土资源部分的小流域本底值调查表。

农业部门：负责粮食产量表和农村能源表、农业部分的小流域本底值调查表；负责新增坡改梯面积调查表及统计汇总表。

畜牧水产部门：负责草地面积和产草量监测表、畜牧部分的小流域本底值调查表。

水利部门：负责水土流失面积调查表及统计汇总表、新增有效灌溉面积调查表及统计汇总表、新增小型水利水保工程调查表及统计汇总表、水利部分的小流域本底值调查表；负责各部门的检测成果汇总。

发展和改革部门：负责综合部分的小流域本底值调查表。



第五章 工程资金管理

第二十一条 工程建设投资由申请中央专项投入，省、州、县配套，受益群众投工投劳以及整合相关项目建设资金等多种方式筹集。各县（市）要制定优惠政策，完善建设管理机制，引导与调动社会其他资金投入工程建设。

第二十二条 严格资金用途管理。工程建设资金主要用于实施所需物资、材料、种苗的购置、机械作业费、劳务费；工程建设管理费按基本建设有关规定执行，在地方投资中列支，主要用于规划设计、工程勘察、初步设计、图文材料等工程档案的编制与管理、检查验收、信息统计及工程建设管理日常支出等。

第二十三条 财政局商发改部门，根据项目年度投资规模和地方配套资金比例，确定年度应配套资金，列入当年财政预算；并及时与发改部门足额下达配套资金投资计划，保证资金及时到位。对当年增加的投资计划规模，所需的配套资金参照执行。

第二十四条 各县（市）要建立完善的财务管理制度。石漠化综合治理建设资金是国家专项基建投资，必须专账核算、专款专用，不得按部门或行业切块，严禁滞留、挤占、挪用。要按期完成财务报表，按期整理结算、决算等财务资料，按时做出年度财务结算报告，满足年度验收的需要。

第二十五条 工程建设实行报账制，以工程检查验收结果作为支付工程资金的依据。项目法人、组织实施部门根据投资计划和工程进度，按已完成工程量填写报帐申请书、有关财务凭证，经项目负责人和工程监理人员(技术员)签字，报县(市)石漠化综合治理建设办公室审核，按相关程序报账。

第二十六条 年度作业设计经批准后，且各单项工程开工准备工作完成后，各实施部门或单位向县（市）石漠化综合治理办公室提交启动资金报告，附施工合同，实施村、组（即组民代表）的有关建设承诺后，县（市）石漠化治理办公室按不超过国家补助的50％预拨资金，确保启动项目实施。

第二十七条 县（市）石漠化治理办公室在项目年度验收、竣工验收时，要组织各实施部门及时编制项目年度工程财务结算报告、总体工程财务决算报告，及时履行财务、审计手续。

第二十八条 财政部门应指导项目法人规范财务管理，定期组织有关部门对建设资金的拨付、到位、配套、使用情况进行检查。对发现的问题，及时责令纠正，对整改不力的，要严肃处理；及时按程序和规定审核财务决算报告。

第二十九条 县级审计部门要将石漠化综合防治项目的年度验收审计、项目竣工审计工作纳入年度任务安排，确保按时拿出审计成果。要定期开展收支结算的检查审计。各项目建设单位要自觉接受审计监督，对审计中发现的问题，要责令业主限期整改，对违规违纪问题要依法依规严肃处理。



第六章 工程验收

第三十条 各县（市）要加强对工程建设进展情况的监督检查，对实施中出现的问题要及时梳理，并责令限期整改，问题严重的由投资主管部门调减次年投资份额，直至取消该项目实施。

第三十一条 项目完工后，要按基本建设程序及时组织和开展项目竣工验收。验收层次分为：县级年度验收、州级年度验收，省级复核验收。县级自查总体验收，省州检查总体验收。县级年度验收由项目县（市）发改部门组织财政、审计、水利、农（林）业等相关部门进行，验收结果报州石漠化综合治理领导小组办公室及相关部门备案；县级年度验收完成后，向州发展和改革委员会等有关部门申请州级年度验收；州级验收完成后，各县及时完善验收资料，按程序向省申请省级复核验收。州级验收办法按省行业主管部门制定的验收办法执行。

对检查验收不合格的，责令项目业主限期整改，直至整改合格；不按期整改合格的，将视其情况追究责任，由投资主管部门给予扣减下一年度投资份额，直至终止项目执行、取消建设项目。

工程验收的主要内容和标准：工程任务和投资是否按计划完成；项目质量是否达到规定的标准；资金拨付、管理与使用是否符合资金管理规定，有无违规违纪问题；建设任务是否完成，工程效益是否发挥，工程管护措施是否落实；工程档案是否健全、信息报送是否及时到位等。

第三十二条 实施单位要做好验收资料的归档和整理工作，确保工程竣工验收的需要。项目竣工验收主要资料有：批准文件、作业设计、竣工验收报告、竣工总结、竣工图件、财务决算报告、财务审计报告、监理报告、质量鉴定等。



第七章 建后管护

第三十三条 工程验收后，必须及时办理相应资产的移交手续，明确产权，落实各项工程运行管护主体和管护责任，制定管护制度，建立管护档案，确保工程长期发挥效益。

第三十四条 各地要按照“谁治理、谁管护、谁受益”的原则，积极探索灵活、有效的管护机制和运行机制。在促进产业发展和石漠化治理可持续的条件下，应鼓励社会各界、企业、社会团体等参与投资和经营管理。



第八章 其他管理制度

　　第三十五条 建设单位要建立健全施工安全和质量检查监督体系和保证体系，按国家和行业技术标准、设计合同文件，检查和控制工程施工质量。各行业主管部门负责各行业工程的安全、质量监督，各参建单位要认真履行质量监督职责，项目建设各方（建设、监理、设计、施工）要接受、尊重、支持质量监督机构的工作。施工质量不合格的责令施工单位返工。发生严重的施工安全与质量事故，主管部门必须认真严肃处理，依法追究责任。

第三十六条 项目法人单位和相关建设单位要认真执行监理制度。监理单位受项目建设单位委托，要依法切实履行合同约定职责，按规定认真做好组织、管理、协调、监督工作。对监理单位发现、指出的问题，项目法人单位和建设单位要及时责令施工单位整改落实。

第三十七条 按照权责利相统一的原则，实行奖优罚劣制度。对在项目实施过程中精心组织、认真负责，严格技术标准，按时、保质、保量完成任务的集体和个人，由州、县（市）人民政府或建设领导小组进行表彰，并给予一定奖励。未按时完成任务或质量不合格的，除责令整改以完成任务、达到质量标准外，还应追究组织工程施工的业务管理部门的责任。



第九章　附则

第三十八条 本办法由州发展和改革委员会负责解释。

第三十九条 各县（市）可根据本办法制定实施细则，并报送州发改、财政、林业、农业、水利、畜牧等有关部门备案。

第四十条 本办法自发布之日起施行。