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论刑事诉讼中的非法证据排除规则/王胜宇

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 07:08:16  浏览:9119   来源:法律资料网
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论刑事诉讼中的非法证据排除规则

王胜宇


  胡锦涛总书记指出:“我们所建设的社会主义和谐社会,应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。” 由此我们看出社会主义和谐社会民主法治社会的,其基本特征充分体现了人权保障的思想。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”,这是对公民基本权利的最原则,最根本的确认,然而,宪法毕竟只是一个原则性的规定,如何在具体的立法和司法中建立和完善人权保障机制从而使公民基本权利得到现实有效的保护,最终达到社会和谐稳定的效果,是个值得探讨的问题。这也是个很大的研究方向,笔者不可能方方面面尽述,本文仅选择一个极其微观的视觉——非法证据排除规则对于保障诉讼人权的功能和价值。试图为司法工作发挥其在建设和谐社会中在功能做理论上的初步探讨。
  1.非法证据排除规则的概念
  关于非法证据的概念,诉讼法学界并无定论。我国《诉讼法大辞典》则将“非法证据”定义为“不符合法定来源和形式的或者违反诉讼程序取得的证据”。也有学者认为非法证据是指“不符合法律规定的证据内容、证据形式、收集或提供证据的人员及程序、方法的证据材料” 。本文中的非法证据是指“办案人员违反法律规定的权限、程序或用其他不正当的方法获取的证据” 。而非法证据排除规则就是指国家执法、司法工作人员使用非法手段或非法程序获得的证据, 不得在刑事诉讼中作为不利于被告的证据。
  2.非法证据排除规则的理论基础
  该规则最早起源于美国。美国联邦宪法第4修正案规定: “ 人民保护自己的人身、住宅、文件及财产不受任何无理搜查和扣押的权利不容侵犯, 除非是有某种正当理由, 并且要有宣誓或誓言的支持并明确描述要搜查的地点和要扣留的人或物, 否则均不得签发搜查证。” 1914年在威克斯诉合众国一案的判决中, 联邦最高法院认为, 如果不排除违法搜查或扣押的证据, 那么宪法第4修正案将毫无价值可言, 从而确立了现代意义上的违法证据排除规则。20世纪50年代美国50个州都吸收《权利法案》大部分内容,由联邦最高法院主导的正当程序革命开始。“马普案” 、“米兰达诉亚利桑那州案”、“西尔夫索恩诉伦伯诉美国案”等判例法先后确定了非法证据排除规则适用于各州法院的诉讼、米兰达规则(或称米兰达警告)、“毒树之果”理论。 至此,非法证据排除规则在美国得到最终确立,并影响整个世界刑事证据法的发展方向。英国为了人权保障而确立了被告人非法自白的自动排除, 1984年英国《警察与刑事证据法》规定:“控诉方向法庭提交的被告人的自白证据,如果属于采用“压制”方法获取的,该自白证据将不允许向法庭提出”、“非法实物证据的采用如果足以导致对被告人审判公正性的损害时,该证据就应当加以排除”认为拷打、非人道的待遇、以暴力相威胁的方法获取犯罪嫌疑人自白, 实质上是对犯罪嫌疑人自由意志的侵犯,损害了被告人实体权利和诉讼权利两方面权利,所以该非法证据应排除。在德国,人权保护的范围分社交范围、纯私人领域、核心隐私领域。如果所得的非法证据属于层次的,当非法证据属于人权核心领域的范围,则不应进行利益权衡,要绝对排除。如果属于纯私人领域的非法证据,法官可在国家追究犯罪和保护公民隐私权之间进行权衡,以决定是否排除。如果属于社交范围的非法证据,法官可以不予排除。 日本的法律认为,以拷问、强暴等手段所取得的自白,违反了宪法上不得强迫任何人自证其罪的规定, 所以违法取得的自白,不得在法庭上被采纳。从而防止公务人员滥用职权,以保障人权。所以违法取得的自白,不应容许为证据。 随着刑事诉讼制度民主化、科学化的发展,人权保障价值目标逐渐成为一种优位价值理念。当犯罪控制和人权保障两大价值目标发生冲突时,各国越来越倾向于选择人权保障的价值目标。正是在这种人权保障思潮高涨的时代背景下,各国立法基于维护人权的需要,都在一定程度上确立了非法证据排除规则。
  从非法证据排除规则的起源我们可以看出,它一开始就打上了维护宪法权威,保障人的基本权利的烙印。不管是在英美法系国家还是在大陆法系国家,非法证据排除规则都是以尊重和保护人权为其理论基础。现代人权保障理念要求进行刑事诉讼必须以保障人权为重要的价值目标。刑事诉讼中的违法取证行为直接侵害了取证所涉及的对象的合法权利,这些权利包括:生命权、自由权、财产权、隐私权等由宪法规定的个人所享有的权利。非法证据排除规则,是对那些是由于侵犯了公民宪法权利而获取的证据的否定性评价,拒绝其证明价值。所以说,非法证据排除规则是人权保障的利器。具体表现在:
  2.1非法证据排除规则体现了对人的尊重。
  在刑事司法中,作为刑事司法中的犯罪嫌疑人或被告人权利的尊重与对社会所有成员的尊重是互相联系的。“没有通过法律的正当的程序确定犯罪嫌疑人和被告人;没有通过正当审判程序保证嫌疑人、被告人的基本权利不被非法侵犯,则社会所有的成员都有潜在的可能成为犯罪嫌疑人或被告人,所有人的权利都有可能被侵犯或剥夺,整个社会将是一个人心惶惶的社会”。 只有在具有合法手续的情况下将强制措施使用于经正当程序确认的犯罪嫌疑人、被告人,整个社会大众才能得到保护。所以,对侵犯个人权利的限制实际上并不是仅对犯罪嫌疑人、被告人的保护,而是对社会中每个人的保护。对社会所有成员的尊重也包括对犯罪嫌疑人、被告人的的尊重,因为他们也是社会的成员,在未依法定罪之前,不能剥夺社会对他们的保护。
  2.2非法证据排除制度是程序正义的直接表现
  在审判过程中,只有在程序上得到公正的保障,那么审判对象的实体正义才能真正得到实现,在实行排除规则过程中某些犯罪人确实可能逃避处罚,但是这是“将个人权利和自由看得很高的社会所必须付出的代价”。 边沁曾指出:“对于法的实体部分来说,唯一值得捍卫的对象或目的是社会最大多数成员的幸福的最大化,而对于法的附属部分,唯一值得捍卫的对象或者说目的乃是最大限度地把实体法付诸实施。” 从某种意义上说,正义只有通过程序才能实现。违反程序非法收集的证据,其真实性难以保证。而且完全有可能可能侵犯相对人的合法权利。程序正义能够约束和规范国家司法权的正确行使,减少执法人员的非法专断和主观随意性,从保证证据取得的手段符合法定程序,保障证据的客观公正性,最终保护了相对人的合法权益。
  2.3非法证据排除规则是对公民权利的一种补救
  出于对非法证据排除规则的畏惧,公安司法机关被迫在他们的工作领域中发展起更多的专业技能,也更注重对他们的专业技能的培训。由此可以看出,非法证据排除规则对于侦查机关违法侦查行为的抑制作用确实是明显的。
  非法证据排除规则的出现,标志着人们对证据的认识更加细化。在证据的发展史上,从没有证据的概念到有证据的概念是个重大进步;从有证据的概念到区分合法证据和非法证据又是一个重大进步;而把证据与取证过程联系起来使证据与整个刑事诉讼的过程融为一体,成为一门完整的学科是又一次重大进步。 非法证据排除规则的本身性质又把证据与保护人权紧密结合起来,顺应了20世纪以来对人权保护的潮流,法治文明的又一飞跃。在建设社会主义和谐社会的进程,吸取这一巨大的法治文明成果是历史发展趋势所需。
  3.我国非法证据排除规则的现状
  3.1刑事诉讼价值观念陈旧落后
  长期以来刑事诉讼中发现实体真实价值观在我国诉讼法学界与司法实务中一直占居主导地位, 其表现在两个方面:
  在我国刑事诉讼活动中,侦查机关“重实体、轻程序”、“重打击、轻保护”的倾向十分严重,犯罪嫌疑人、被告人的合法权益没有得到切实、有效的保护。而证据收集的非法性正是该观念的集中反映。例如,在湖北鄂州王女士被他人强奸一案的侦查过程中,侦查人员为了收集证据,抓捕犯罪嫌疑人,不惜让被害人再次受凌辱以收集证据,抓捕犯罪嫌疑人。该非法证据是以侵犯公民的基本权利为代价获得的,这充分反映了某些侦查人员为了片面追求破案率,而严重侵犯当事人的基本权利的功利主义思想和执法观念。 把惩罚犯罪作为刑事诉讼的最终目的,而不是把惩罚犯罪与保障人权,维护公民合法的权利与自由共同确定为刑事诉讼的目的,是我国长期来形成的不适应国际人权发展潮流的落后观念,极其不利于保障诉讼相对人的合法权益。
  从我国法律文化传统来看,由于受几千年封建专制统治和儒家文化思想的熏陶,人们普遍接受了个人服从集体、集体服从国家及为了国家、集体利益而牺牲个人利益的观念和思想。人们对于在惩罚犯罪的过程中出现的一些轻微违法行为能够容忍,却无法容忍真正的犯罪分子逃避法律的制裁。 在这种思维定势的影响下,民众不惜牺牲一部分自由来换取政府的有力保护,而我国目前由于我国司法工作人员业务素质较差,法律意识落后,更加助长了在刑事诉讼程序中的非法取证行为,严重侵犯犯罪嫌疑人的诉讼权利。
  3.2违法程序取证,严重侵犯诉讼参与人的现状令人堪忧
  我国早在革命根据地时期,中国共产党就旗帜鲜明地提出反对刑讯逼供的原则,根据地的法律中也有明确禁止刑讯逼供的规定。 然而在“文革”期间, 一些人倒行逆施, 为达到其政治目的, 大搞刑讯逼供, 以至这种余毒根深蒂固难以彻底清除。当前,在我国的司法实务中,刑讯逼供仍然屡屡发生,如陕西处女麻旦旦“卖淫案”,河北佘祥林“杀妻案、 杜培武案等等。刑讯逼供可谓如影随形成了我国刑事司法领域中挥之不去的一大“顽疾”。 而非法搜查、扣押及非法拘禁、刑讯逼供、超期羁押也并非个别现象,具有相当的普遍性, 虽然近年来有关部门在清理和纠正这些侵犯人权的非法行为方面做出了很大的努力,但治理效果并不理想,错拘、滥捕、误判的现象依然十分严重。尤其令人担忧的是,某些司法工作人员还没有认识到这些非法取证行为性质与后果的严重性,他们还在以这些非法现象“全国非常普遍”为由来开脱本人或本机关的责任。 这些充分表明,司法解释关于非法证据排除的规定在很大程度上被虚置,通过非法搜查、扣押、拘禁、超期羁押以及刑讯逼供等非法手段而获取的证据资料仍具有证据资格而可以采纳,违法行为的结果未遭否定反而受到肯定,更加助长了这些非法现象在司法实务中的蔓延。
  3.3没有建立起完善的非法证据排除制度
  综观我国证据制度的立法现状,可以发现我国尚未确立完整系统的非法证据排除规则,这主要指宪法或法律未确立非法证据排除规则。仅1998年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定:“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述,不能作为定案的根据。” 以及最高人民检察院在1999年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第140条规定:“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法获取供述。”第160条规定:“不得采用羁押、刑讯、威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法获取证言。”第265条规定:“严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言,不能作为指控犯罪的证据。”这也是我国在司法工作中仅有的具有实际操作性的条文依据。但由于其规范的层级效力较低,加之无配套措施保障实行,其在刑事诉讼中对诉讼当事人的权利保障的效果欠佳,故而在我国司法实践中实际上并未真正推行非法证据排除规则。以至于公安机关在侦查中采用侵犯公民基本人权的方法而获取的证据,不但被身为法律监督机构的检察机关用作起诉的证据,而且本应处于中立地位的法院也普遍地将此种不具备合法性特征的证据采纳为对被告人定罪的根据。

  3.4 已有的非法证据排除规则在实践运用中阻力层层 
  非法证据排除规则就是一种针对侦查权滥用的程序性制裁。丹宁勋爵曾言:“每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权利运用适当,这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也有可能被滥用,而如果它被人滥用,那么任何暴政都要甘拜下风。” 怎么防止侦察权被滥用?在英美法系和大陆法系国家中,都是通过司法权来限制侦察权的滥用的,那么这就必然牵涉到侦察机关与审判机关的关系,但是,在我国的司法体制中,法院却完全没有制约侦查权的地位,它既不能发部“司法令状”来监督警察的侦察行为,也不能依据“司法审查原则”审查侦察机关强制性侦查措施的合法性。所以尽管我国《刑事诉讼法》第43条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条、高人民检察院在1999年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第140条都对刑讯逼供手段取得的证据效力做了规定,但在审判过程中当被告人提出被刑讯逼供等非法取证时,法院因无法取得确凿的证据,只能以“证据不足”认定刑讯逼供“与客观事实不符”。这使非法证据排除规则在我国审判实践中遭遇到重大阻力,凸现出“书本中的法”和 “行动中的法”之间的巨大裂缝。
  综上所述,我国刑事立法乃至司法之于非法证据排除规制是非常完善的,其缺失和不足仍然是严重,这是了我国证据制度的滞后性和程序公开的刑事理念在一定程度上没有深入人心反映;折射出我国立法和司法官员在控制犯罪与权利保障、程序正义与实体正义价值寻求中严重偏向。
  4.建立我国非法证据排除规则的构想
  有利于保障人权的非法证据排除规则作为制约公权力滥用的程序性制裁措施,要在立法和司法中得到真正确立和推行,笔者认为需在以下几个方面下功夫:
  4.1价值层面——更新诉讼观念
  美国联邦党人亚里山大•汉密尔顿说过,“公民基本权利的保护实质上不在于字面的规定,而应铭刻在公民的心里和头脑里”。 要使刑事诉讼的人权保障状况得到改观,首先要把人权保障的理念真正融入全体公民的人权价值观中。尤其对公安司法人员,要用高标准严要求,强化培训,促使他们转变观念,提高素质。 “徒法不足以自行”。公安司法人员是法律,也的执行者和程序运作者。只有公安司法人员的理念跟得上时代的步伐,素质符合办案程序的需要,法律才能执行好,程序也才能运作好。有一支理念新、素质高的公安司法人员队伍,既是打击犯罪,惩罚罪犯的要求,更是实现文明办案、保障人权基本要求。又有利于侦查破案、起诉和审判,实现惩罚犯罪的目的。
  4.2立法层面——建立完整的非法证据排除制度
  一、非法言辞证据应当予以排除。非法取得的言辞证据一般包括非法取得的证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人、被告人的口供等, 由此获得的证据的排除是世界各国的一致做法,我国1988年9月批准加入的联合国《 禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》,椐此,我国也应当通过对刑事诉讼法的修改来确立非法言辞证据排除这一原则。虽然我国司法解释虽已对此做出了初步的规定, 也收到了一定的实践效果, 但由于不够系统全面, 且地位偏低、效力不足, 从而不能从根本上遏制刑讯逼供等现象。因此在刑事诉讼法中应明确规定“非自愿性的言词证据不得作为证据予以采信,经查证属实的刑讯逼供或以威胁、利诱、欺骗等方法取得的证人证言,被害人陈述,被告人口供,不能作为定案依据。”用以否定非法取得言辞证据的可采性,保证法院判决建立在不受“污染”的证据之上。
  二、非法实物证据采用相对排除法。由于实物证据具有言词证据所不具备的稳定性和客观性,且收集时的方法非法性并不一定能够影响其本质或内容的真实性,世界上多数国家的法律对非法实物证据都采用裁量排除模式,联合国保障人权的有关国际公约中也只要求排除非法口供,而没有强制要求排除非法实物证据。 同时结合我国目前刑事侦查技术和侦查装备较落后的现状,应在《 刑事诉讼法》 中规定非法所得实物证据原则上不能作为法庭定案根据, 但可视具体情况确立一些例外规则, 且例外的范围应严格限定。
  三、对衍生证据排除规则采用例外排除原则。衍生证据是指以非法证据为线索用合法程序获得的证据。对此可借鉴美国的“ 毒树之果” (the fruit of the poisonous tree)理论建立衍生非法证据原则上排除的规则,并结合我国实际情况设立一些例外。 如通过刑讯逼供获得的以犯罪嫌疑人供述为线索而查获的其他证据,就不能作为定案证据予以采纳。对于虽以非法证据为线索,但还有其他与该线索无关的合法的证据加以印证的证据,即有“独立来源”的衍生证据,则应予以采纳。
  4.3司法层面——建立相关的配套制度和措施
  非法证据排除规则作为审判程序中的基本证据采用原则,它的有效运行不可避免还需要其它的一些配套程序机制来保障,没有相关的司法制度配套,非法证据排除规则不可能有效运作,宪法和法律所确立的权利就不能不能切实地转化为现实的权利,而“处于一种被闲置、被规避的状态”。 使人们处在一种“人权饥饿感”中。 所以我国法律必须建立保障刑事诉讼人权的配套程序机制。
  一、设立证据的庭前审查制度
  庭前审查制度涉及的是证据可采性问题,对于检控方向被告方展示过的指控证据,被告方如果认为它们是通过非法搜查、扣押、讯问等非法手段取得的,就可要求法官审查该证据来源的合法性,从而确定该证据是否适用排除规则。在该程序中,被告人只要说明侦查人员在羁押、讯问过程中,违反自愿性规则损害其人身权、隐私权等合法权益,使该证据的取得手段达到被法官“合理怀疑”的程度, 法官就应该对此证据进行审查并做出裁决裁决。在此程序下,法院能为双方履行诉讼义务和行使诉讼权利创造必要条件,有利于维护被告方的合法权益,排除非法证据。
  二、建立“审判中心主义”诉讼模式
  1、建立了司法令状或者司法审查的机制,使法院具备监督侦察机关取证的权利。实现侦查机关的规范化和侦查程序的规范化,前者表现为侦查机关和羁押机关实现真正的组织分离,保障被讯问人在羁押期间的人身权利;后者表现为讯问程序的规则要合理而公正,保证讯问的时间、地点、录音录像都符合规范化操作的要求。
  2,完善律师辩护制度,保障侦查、起诉期间的辩护权和审判期间的辩护权。侦查起诉期间的辩护主要包括律师的会见权、阅卷权、在场权、取证权等。这些都关系到律师提出的非法证据排除规则辩护的质量。为了保证非法证据排除规则的实施,法律应扩大律师的帮助权,如提前介入在侦查预审阶段,享有建议权;警察或预审人员讯问犯罪嫌疑人、被告人时律师可在场并在笔录上有律师签名;被告人如被羁押,可同其辩护律师会见、商谈; 审判期间让律师在法庭上有机会提出辩护并获得适当的救济机会等。从而使侦察机关的言词证据取得过程能得到有效的监督,并且更有利于在审判过程中出现当事人以被刑讯逼供等为理由翻供时,法庭及时得到确凿证据,保障当事人的诉讼权利,防止冤假错案。

[结语]
  “实体意义和程序正义的选择体现一个国家法律文化的传统和特定时期控制犯罪和保障人权的不同需要” 。而在构建社会主义和谐社会的历史大背景下,保障人的权利无疑是顺依法治国的时代潮流的正确价值选择。人权保障是构建和谐社会的根本目标与基本前提,和谐社会是人权保障的社会基础与必要条件,人权保障与社会主义和谐社会这种密切联系要求我们在构建社会主义和谐社会的过程中,应该把尊重与保障人权作为其前提任务,在人权保障过程中促进和谐社会的不断发展。而非法证据排除规则的确立一方面方面保证了司法机关能客观、全面、公正地发现案件的真相,有利于彻底纠正违法行为,防止或减少冤假错案。另一方面能够预防公安司法人员滥用权力、实施侵犯人权的非法取证行为,引导司法权的适度行使,防止出现在刑事诉讼过程中侵犯人权的现象。加之非法证据排除规则要对公安司法人员用侵犯人权的方法取得的证据作出否定性评价,使其取得的证据不但不被法庭采纳作为定案依据,反而有可能要承担法律责任,进而促进公安、司法机关及其工作人员法制观念的转变,最终规范其取证行为。因此,非法证据排除规则及其配套机制的科学设置,无疑会对诉讼人权的保障发挥极其重要的作用。为社会主义和谐社会的构建提供法制上的有力保障。

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卫生部关于近期食品卫生监督执法情况的通报

卫生部


卫生部关于近期食品卫生监督执法情况的通报

卫法监发[2003]253号



各省、自治区、直辖市卫生厅局:

今年以来,各级卫生行政部门认真执行《食品卫生法》,以“三个代表”重要思想为指导,按照国务院和卫生部加强食品卫生监督执法的工作部署,加大食品生产经营各环节的监督执法力度,查处了一批违反食品卫生法的典型案件(见附件),使违法犯罪分子得到应有的处理,切实保障了人民身体健康。主要做法是:

一、以查处大案要案为重点,加强生产经营环节食品卫生监管

今年上半年,北京、重庆、天津、浙江、广东、河南、四川、云南、陕西等地卫生厅局领导高度重视生产经营环节食品卫生监管工作,在查处违法生产经营案件工作中,措施果断,态度坚决,毫不手软,取得了显著效果。他们注重广泛动员群众,积极排查食品卫生违法案件线索,突出工作重点,精心组织,周密部署,克服种种困难,坚持原则,严格依法行政,通过艰苦努力,查处了一批大案要案。通过查处并公开曝光这些违法案件和处理结果,提高了全社会的食品卫生法律意识和人民群众的防范意识,对维护市场经济秩序起到了促进作用。

二、以预防食物中毒为主线,集中整治餐饮业和学校食堂

为预防夏季肠道传染病和食物中毒的发生,许多省份近期多次开展集中整治行动,强化卫生监督执法工作,保障人民身体健康。如北京市卫生局以“严格执法、消除隐患、查找问题、督促落实”为主题,深入开展餐饮业食品卫生管理集中整治“金盾行动”,共检查餐饮单位约1万3千户,依法对2千多户进行了行政处罚,取缔无卫生许可证擅自经营的餐饮单位约3百户,查抄非法加工制售食品黑窝点20余个,罚款近120万元。上海市卫生局开展了以“加强餐饮卫生监督,实施食品放心工程”为主题的“卫监5号”行动,截止9月5日,各区县卫生局卫生监督所共对各辖区内的7711家餐饮单位进行监督检查,立案处罚2389件,罚款金额378.9万元,吊销卫生许可证2户。通过专项监督执法检查,及时发现了存在的卫生问题,消除了食物中毒隐患。

各地要认真总结近年来食品卫生监督执法工作,查找工作的薄弱环节,从监督执法成果中总结经验教训,不断适应新形势和新要求,探索解决问题的新方法和新途径,坚持预防为主的工作方针,从保护人民根本利益出发,加强食品生产经营各环节的监督管理,消除管理工作的隐患,堵塞漏洞。在监督执法工作中,要将群众利益放在首位,注重监督执法与技术指导并重,切实转变工作作风,树立执法新形象。同时,要广泛发动群众,高度重视举报投诉的处理工作,将此作为卫生监督工作的重点之一,积极排查线索,对发现的重大案件要一查到底,切实解决人民群众关心的食品卫生问题。





二○○三年九月九日



抄送:有关新闻单位



附件



10起食品卫生违法典型案件



一、广州康丽源生物保健品有限公司违法经营“御秀堂养颜瘦身胶囊”案件。今年4月,广东省卫生厅组织省卫生监督所会同佛山市顺德区卫生监督所对市场出现的盗用“卫食健字(1998)第562号”批准文号的“御秀堂养颜瘦身胶囊”和“清盈1号康之宝胶囊”进行追踪检查,发现上述产品系广州康丽源生物保健品有限公司违法经营,据其称由康仕源国际集团(香港)有限公司直接购入。广东省卫生厅依法责令其公告收回违法经营产品,停止生产经营,并罚没11.25万元。

二、四川崇州市宝山肉联厂非法收购加工不合格猪肉案。2003年4月21日四川省卫生厅根据群众举报线索,组织省卫生执法监督所对位于崇州市羊马镇留鹤村的宝山肉联厂进行现场检查,在冻库内当场发现注水肉和虚假标注生产日期的肉品364公斤以及其它违反《食品卫生法》的行为,四川省卫生厅依法予以罚款4万元,销毁不合格肉品并责令整改的行政处罚。

三、四川省自贡市富顺县赵化镇光第中学暴发甲肝流行案件。2003年4月23日,光第中学发生第一例甲肝病例后,到5月29日该校累计发生甲肝146例。经四川省卫生厅和卫生执法监督部门现场调查,发现该校存在以下问题:1、自备水源选址不合理,无卫生许可证和任何防护设施,自备水未经处理直接供应学生食堂和五处学生宿舍,经检测发现水源水、二次供水和管网末梢水均不合格;2、学校食堂未办理卫生许可证,从业人员未经健康体检,食堂紧邻猪圈和旱厕;3、学校发生疫情后未向有关部门报告。自贡市卫生局依法对富顺县赵化镇光第中学行政处罚,罚款4.8万元,并建议教育主管部门对相关行政管理责任人给予行政处分。当地有关部门对富顺县赵化镇光第中学校长、县教育局、卫生局等部门主要负责人、相关责任人等22人给予撤职、记过、诫勉、警告等党纪政纪处分。

四、北京五星青岛啤酒有限公司违法生产“板兰根”啤酒案。今年4月27日和5月3日,北京五星青岛啤酒有限公司擅自违法生产“板兰根”啤酒96吨,北京市卫生局组织市卫生监督所和海淀区卫生监督所5月5日对该厂进行突击检查时,该厂已销售3544箱,库存仅1560箱。当地卫生行政部门依法销毁了库存的1560箱和收回的2057箱“板兰根”啤酒,罚没16.4万元。

五、西安金鼎医疗生物保健科技有限公司违法生产经营案。西安金鼎医疗生物保健科技有限公司在生产经营“鼎盛堂”系列茶过程中,擅自宣传其产品具有减肥、降脂、美容等功能,并无证生产经营“思妍面膜美容贴”。陕西省卫生厅于今年5月26日对以上违法行为作出责令停止生产经营、罚没8.7万元的行政处罚。

六、重庆市綦江县打通镇大罗张标贵经营劣质糖果导致学生中毒案件。打通镇无卫生许可证的糖果经营户张标贵处5月29日将100斤劣质糖果售给大罗中心小学老师穆仕会,此批劣质糖果于30日上午由大罗中心小学向312名学生发放,每人10粒糖果。学生进食糖果后2~15小时,陆续出现头昏、头痛、腹痛、腹胀症状,部分学生有恶心、呕吐、发热(体温在38℃左右)等,共有160名自述身体不适的学生被送往医院,确诊中毒94人,原因为食用过期变质、油脂酸败的糖果引起的食物中毒。当地公安部门已逮捕无证经营户张标贵,大罗中心小学校长及学校老师穆仕会受到当地教委处罚,当地卫生行政部门责令涉嫌的糖果生产企业全部停业整顿。

七、河南省浚县一中食堂厨师误将亚硝酸盐当食盐使用导致师生中毒案件。6月30日,浚县一中食堂厨师赵东风误将亚硝酸盐当食盐使用,导致91名学生和1名职工食物中毒。当地公安部门以过失投放危险物品罪,提请检察机关批准对杨勤林(学校食堂承包人)和厨师赵东风依法逮捕,现正在进一步审理中。浚县县委、县政府对相关责任人立案调查,并对相关责任人作出了处理。责令校长吕中波向县委、县政府写出书面检查;给予副校长刘志升党内严重警告处分;给予总务处主任张保银行政记大过处分;给予食堂管理员潭杜帮行政记大过处分;代课老师陈守义(杨勤林的丈夫)、代课老师高代国(学生食堂管理员)由聘用单位县教体局予以解聘。

八、云南省昆明市官渡区德鑫肉类经营部制售病死猪肉案。2003年7月15日,云南省卫生、工商和公安部门联合行动,一举捣毁日均加工病死猪肉3吨的地下窝点,在冷库中查获用病死猪肉制成的各类成品100余箱,共10余吨,有关部门依法销毁了不合格肉品,涉案嫌疑人员已移送当地公安机关处理。

九、天津市四家熟肉制品企业违法生产熟肉制品案件。根据群众举报天津市长兴食品厂、爱达食品有限公司、天地和食品有限公司和双利食品厂非法生产熟肉制品情况,天津市卫生局在市政府的统一领导下,于8月1日联合技术监督局、公安局、工商局对涉案单位进行突击检查,当场发现四家企业利用回收的成品熟肉制品再次加工的违法行为。天津市卫生局依法作出销毁违法生产的熟肉制品、回收已进入流通领域的食品、罚款、吊销卫生许可证的行政处罚。

十、浙江省嘉兴市高加林等人收购含氰化物狗肉案。2003年8月6~9日,浙江省嘉兴市卫生局根据群众举报线索,在该市的一处冷库内查获含氰化物狗肉3.3吨。经查,这批狗肉系高加林自2003年5月5日至5月27日私自非法收购的,委托“嘉兴市企鹅冷库实业有限公司”经营的冷库冷藏,此外,该冷库的近4吨可疑狗肉已被凤桥镇杨树村3组钟建新提走,调查还发现今年以来,钟建新与另一经营户施某先后已采购狗肉共近10吨,分别存放于德清、萧山等地冷库内。当地卫生部门联合公安部门立即行动,于8月10日查封上述全部涉案狗肉,浙江省卫生厅同日发出紧急通知,进一步追查含氰化物狗肉。

突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析

任玉林


论文提要:
  长期以来,内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区、司法审查的盲点和真空,与法治国家的要求极不适应,既不利于对广大公务人员合法权益的保护,也不利于行政机关职能的有效发挥。本文从能动司法理念和最高人民法院积极探索审理新类型行政诉讼案件的要求出发,结合行政诉讼法实施二十年来的现实情况,引用大量数据和文献资料,着重从内部行政行为对相对人的影响性质和程度的视角,对内部行政行为的内部状况进行了深入探析,认为对相对人有重大不利影响的内部行政行为明显区别于其他类型的众多内部行政行为;强调封建官本位思想和行政机关的反对是导致我国内部行政行为长期不可诉的深层根源,同时从理论依据、现实需要、观念接受、能力胜任、国外经验等多方面对内部行政行为的可诉性作了分析;并对如何将内部行政行为纳入诉讼的一系列具体问题如受案范围、程序衔接、内部规定的审查以及对上级指示诉讼的审理等进行了研究,以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法和行政复议法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共9992字。

  长期以来,内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区,权力在行政机关内部封闭运行,是司法审查的盲点和真空,而行政诉讼作为公民的维权利器,在该领域长期闲置,没有发挥出应有的作用,与法治国家的要求极不适应。根据能动司法理念和最高人民法院有关行政审判工作意见中积极探索审理新类型案件的要求,深入探析内部行政行为的可诉性问题很有必要。
  一、内部行政行为的内部状况探析
  何谓内部行政行为?不同的人有不同的理解和认识,不同版本的教科书也有不同的定义和解释,有的教科书甚至还无视基本法律事实,认为行政行为都是针对外部的,否认内部行政行为的存在。普遍认为这类行为属“有特别权力关系”的行为,德国称之为“高权行为”。 简明的认识就是:行政机关及其工作人员在执行公务中对其内部事务所做出的处理行为。 其特征和要件主要有:当事人之间的地位极不平等,作出行为的主体是行政机关及其工作人员(主要是领导),行为的直接相对人是行政机关的工作人员,间接相对人则可能是行政机关外的自然人或组织,双方之间的主要直接关系不是一般的管理与被管理关系,而是命令与服从的关系;行为发生在执行公务中;行为的直接内容是行政机关的内部事务。以上要件必须同时具备,如果行为的直接内容不是行政机关的内部事务,相对人即使是行政机关的工作人员,该行为也不是内部行政行为,如公安机关对违反治安管理的警察的处罚,就属外部行政行为。内部行政行为也有作为和不作为两种形态,如未按规定确定公务人员的工资福利待遇就是典型的不作为。
内部行政行为的内部情况比较复杂,依据不同的标准对其可作不同的分类,最基本的分类是以相对人是否特定为标准分为抽象内部行政行为和具体内部行政行为;参照德国乌勒教授对特别权力关系的分类,可分为基础(人事)关系内部行政行为和管理(工作)关系内部行政行为,前者如公务员的任命、调职等,后者如上级对下级工作上的指令、训斥等;按行政机关的纵向管理关系可分为上下级机关内部行政行为和本机关内部行政行为。
  以上分类各有优点,各从不同的角度对内部行政行为进行了透析,但从诉讼角度来看,都有一个共同缺陷,就是不能揭示出行为对相对人权利义务的影响性质和程度,就是德国的“重要性理论”,也只关注了影响程度,而没有揭示出影响的性质,事实上同一行为即使是奖励、任命,对不同相对人的影响性质和程度也是不同的。上述分类和理论都不能满足研究诉讼问题的实际需要。
笔者认为,可以影响的“不利与有利(受益)”性质为标准,将内部行政行为分为对相对人不利的内部行政行为(简称不利行为)和对相对人有利的内部行政行为(简称受益行为);还可以影响的“重大与不重大(轻微)”程度为标准,进一步将其分为对相对人有重大不利影响的内部行政行为(简称重大不利行为)等四种行为,具体如下图所示:

  不利与有利的判断标准一般是清楚的,至于影响重大与否的具体标准,则不能一概而论,有时要看当时当地甚至相对人自身的具体情况才能确定。这样分类而不再强调具体与抽象、人事与工作、上级与下级等分类,对研究内部行政行为的诉讼问题才有实质性的现实意义。
  内部行政行为对相对人的人身或财产等方面毫无疑问都有影响,但其影响的性质和程度各不相同。惩处与奖励对相对人的影响截然不同,同样是上级指示,命令下级开除与提拔某人对其影响不可同日而语。即使是对相对人不利的内部行政行为,其不利的影响程度也有很大差别,如同是管理行为,扣1000元与10元工资,对靠工资养家糊口的公务人员来说有着明显不同;同属人事处理中的行政处分,开除与警告对公务人员的影响是天壤之别,而开除学籍、不予颁发毕业证和学位证等行为,足以影响或改变一个人的前途和命运。这样一比较,我们就会发现有一类内部行政行为对相对人的影响明显与众不同,这就是对相对人有重大不利影响的内部行政行为,相对人诉与不诉的需求也就很明确了。
二、内部行政行为的可诉性探析
  早在1989年制定行政诉讼法时,立法机关就采取了既谨慎务实又具有前瞻性的态度, 从该法颁布实施至今20年来,关于内部行政行为是否可诉的争论就一直没有停止过。现在被动司法已不能适应现实需要,因此提倡能动司法,过去的一些制度已不能解决当下的问题,所以强调制度创新。时至今日,虽然从行政诉讼法到司法解释依然明确规定内部行政行为不可诉,但笔者认为对此问题应该重新审视,从多方面深入探讨。
  (一)不可诉的主要原因和理由
  1、封建官本位思想是不可诉的思想根源。许多学者认为,在我国内部行政行为之所以不可诉,主要是受特别权力关系理论的影响, 对此笔者不敢苟同。特别权力关系理论只是19世纪才产生的西方理论,在许多方面与我国的传统观念高度暗合,它虽然对我国也有一些影响,但我国内部行政行为不可诉的真正思想根源是我国本土千百年来固有的封建传统官本位思想,这种思想观念根深蒂固,民间至今还有“官前头、马后头”的戒言。这是中国特有的国情,谈任何事情都绕不开它,离开此点,无论怎么讲都有隔靴搔痒之感。可以说20年前颁布行政诉讼法对具体行政行为可诉就已经是很大的历史进步了。
  2、行政机关的反对是不可诉的现实根源。行政权力的扩张在大多数国家是趋势,行政机关不愿受限制是其本质属性或称天性,在世界各国都是这样,我国也不例外。当年制定行政诉讼法时就有几百官员联名上书中央明确表示反对, 最终规定对规章“参照”适用也是博弈的结果; 行政程序法历时25年至今仍未出台的根本原因也是行政机关的重重阻力。 反对内部行政行为可诉的主要声音依然来自行政机关,行政机关认为诉讼会影响其权威和效率,其内部问题内部处理是天经地义的。
以上两点是内部行政行为不可诉的深层次原因,基于此还有一些表面理由如:公务员法、公务员处分条例和监察法等法律法规对内部行政行为已规定了系统的行政救济措施,没必要再纳入诉讼程序;内部行政行为种类多数量大,法院承受力有限等。
  (二)可诉的主要理由
  1、理论依据。行政法的基础理论控权论认为,行政法是控制行政权,防止行政权滥用,以及当行政权被滥用时如何予以补救的法;平衡论认为,行政法是平衡公益与私益的法;服务论认为行政职权的行使不得超越法律授权的范围,更不得对人民的自由和权利造成侵害;控权-平衡论认为,平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。 行政诉讼制度是控制行政权、平衡各方利益的有效手段。公务人员具有双重身份,也是劳动者和公民,因其公务人员身份,要承担比一般公民更繁重的义务,如行政处罚法规定了多种因不当执法行为给公务员以处分或追究刑事责任的情形;国家赔偿法规定的追偿制度确定,赔偿义务机关赔偿后应当责令有故意或重大过失的公务员承担部分或全部赔偿费用,公务员同时还要承担行政处分或刑事责任。公务人员以其财产和人身最终为其职务行为承担责任,义务显然是很重的,但其权利被内部行政行为侵害时连一般公民都有的诉权都没有,公益和私益明显是不平衡的,因此有人戏称“公务员有时还不如打工仔,是人权保护的‘灯下黑’”。
《世界人权宣言》第8条宣称:“任何人在其宪法或法律所赋予的基本权利遭受侵害时,都有权享受合格的国家法庭对这种侵害行为做出有效的救济。”有权利就有救济,只要权利被侵害就可以诉讼,这是最基本的诉讼理论。公务人员对侵害其权利的内部行政行为享有一定的诉权应该是其基本权利,内部行政行为与外部行政行为相较,除相对人的身份有些不同外,并无二致,同样具有可诉性,行政相对人无论是外部相对人还是内部相对人的权利都应受司法保护。
  2、现实需要。存在决定意识,将内部行政行为纳入诉讼的最大理由就是现实需要,主要表现在:
——现实中有众多的内部行政侵权行为需要司法救济。据最高人民检察院材料显示,有70%的举报人受到打击报复,其中相当部分是行政机关领导人滥用权力授意领导班子集体讨论做出行政决定,用貌似“合法”的内部行政行为手段,对内部举报人进行“隐性打击报复”,特别是那些拥有“人事调配权”的被举报人,往往以“工作需要”的名义,为举报人量身定做各种“玻璃小鞋”,对其做出职务任命上的调、降、停、撤决定,或者对其提拔进行关、卡、压,或者借机将其转岗、下岗、不提级、不晋升、扣发奖金,甚至解聘、辞退、开除,检察机关认为这种行为隐蔽性很强,处于法律救济的“边缘死角”; 有些行政机关把对内部人员的经济处罚作为推动工作的“杀手锏”,如有的乡镇政府、学校擅自出台内部规定,对没有完成工作任务的干部、教师罚款或扣工资、强令工作人员为完成某项任务(如当年为征收农业税费,现在为征收新农保保险费、社会抚养费等)以个人名义贷款,且数额高达千元以上或几万元,还有个别数额较大的强制捐款行为,对靠工资生活的公务人员来说影响甚大;上级机关及其领导对下级机关的工作指示也有很大的随意性,一个电话就在无形中剥夺了相对人的重要权利;据统计,1993-2002年全国共处分公务员149929人,平均每年约1.5万人,每年受处分人数约占公务员总数的3%左右, 如此多的行政处分行为,当然大多数可能是正确的,但也难免其中有些是不准确的,从而对公务员的权利造成侵害。
内部行政行为对相对人的侵害在社会上看是隐性的。与普通公民的起诉、诉诸媒体、上访甚至闹访的张扬性维权方式截然不同的是,面对不公正的处理,基于现行制度和“人在矮檐下不得不低头”的生活哲学及日后自身利益的考虑,绝大多数相对人自然而然选择的是明哲保身,默默忍受。从而不可避免的将不满情绪渲泻到工作中,常规表现为敷衍了事、消极怠工,极个别人也会采取非理性极端方式。而行政机关的职能依靠公务人员来完成,他们是国家机器上的螺丝钉,一旦不能正常发挥作用,便会影响行政机关职能的发挥乃至整个国家机器的正常运转。因此对内部行政行为一概不纳入诉讼则对3600多万公务人员的权利保障不力,在一定程度上反而对行政机关的工作效率和效果产生较大的负面影响。
  ——现有救济措施不能有效解决问题。现行制度下,外部行政行为侵权的主要救济途径有行政复议和行政诉讼,还有国家赔偿;管理者对劳动者内部处理的主要救济途径有劳动仲裁和民事诉讼,都接受司法审查。唯独对公务员内部处理的救济只有向原处理机关申请复核,向同级公务员主管部门、上级行政机关和监察机关申诉的内部途径,不受司法审查,也未纳入国家赔偿,就连行政机关内部相对正规的监督程序即行政复议也不能申请。权力只在行政机关内部封闭运行,成为名符其实的“家法”,对相对人很不公 平,在法律制度上也不平衡。
  法律法规尽管规定了一系列行政救济措施,表面上看来相当系统严密,但其最大的问题是行政机关既当运动员又当裁判员,真正起作用的并不多。任何一种行政救济措施都没有诉讼哪样公正、公开和权威,两种程序的保障力度是大不相同的,对簿公堂才是有效的维权方式。
  3、观念接受。封建官本位思想一直是新中国努力破除的腐朽落后思想。行政诉讼法施行20年来,全国法院审理了大量的行政案件,尽管同民刑案件相比,行政案件的审理还有许多不尽人意之处,但还是取得了较大的成果和长足的进步。据统计, 2009年全国法院共受理一审行政案件120312件,是1990年13006件的9.3倍,案件类型几乎涉及到所有行政管理领域。大多数行政机关对作为被告应诉已经适应,许多地方政府还专门对行政首长出庭做出了规定,江苏省海安县行政机关负责人出庭应诉率2006年就达到了72.1%,可以说民告官的观念现在已基本深入人心。
  制定行政诉讼法时,将内部行政行为排除在受案范围之外的立法理由是“为了保障行政机关有效地行使行政职权”, 同外部具体行政行为纳入诉讼已20多年并未影响行政机关的权威和效率一样,将内部行政行为纳入诉讼,也不会影响行政机关的权威和效率,反而会促使其依法行政,树立更高的权威,因为行政机关不可能在诉讼中全都败诉,对合法适当的行为法院就会维持。2009年全国法院审结的一审120530件行政案件中,判决维持和驳回起诉即行政机关绝对胜诉的共计27014件,占全年结案数的22.4%;而撤销、确认违法无效、履行法定职责和赔偿即行政机关绝对败诉的共计11260件,占全年结案数的9.3%,从整体上看既支持了行政机关依法行政,又维护了相对人的合法权益,是双赢的效果。
  4、能力胜任。从1982年开始建立行政诉讼制度以来,全国各级法院都设立了行政审判庭,积累了许多审判经验,行政审判力量现已逐步壮大。与民刑案件相比,我国行政案件的收案数相对还是较少的, 2009年是民事案件的2%、刑事案件的16%、总收案数的1.8%,部分地方法院受理的行政诉讼案件相当少,行政庭的主要工作是在办理非诉行政案件,如笔者所在的定西市两级8个法院2009年共受理一审行政诉讼案件53件,最多的法院也只受理了16件,就是市中院也仅受理了15件,有两个县法院的受案数还为零,其他法院也均不到10件,而非诉行政案件却高达455件,是诉讼案件的8.6倍, 行政审判资源实质上基本闲置的情况由此可见一斑。20多年的实践证明,当初有人担心的一旦开启行政诉讼之门,大量行政纠纷将涌入法院、法院不能承受的局面并没有出现,基于内部行政行为的特点,将其纳入诉讼不会造成行政案件的大幅增加也是肯定的,现在法院完全有能力胜任。
  5、国外经验。无论是大陆法系还是英美法系国家,大多数都对内部行政行为规定了一定的司法审查程序,体现了司法最终救济原则。特别权力关系理论历来不为英美法系国家所采,如美国公务员对人事行政行为不服,经向考绩制度委员会申诉之后,可依《美国法典》第7703条的规定向法院起诉。该理论的影响已经式微,受其影响的国家都已对其进行了修正,法国公务员可以通过诉讼向法院请求保护,如部长拒绝给予公务员根据法律和条例规定应得的报酬,该公务员可以提起完全管辖或越权之诉;德国公务员法已将任命、命令退休、免职、撤职等行政行为规定为可诉的行为;日本司法权也介入了行政机关与公务员关系领域。
  综上所述,我国的现实情况需要能动司法,扩大行政诉讼受案范围是趋势,内部行政行为不可诉的禁区在实践中早已被突破,如田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证、学位证案,在十年前就已开内部行政行为诉讼的先河。我国行政诉讼制度草创时期必须考虑的一些因素已不存在,内部行政行为的可诉既有现实需要,也有理论支持,还有国外经验可鉴,障碍现已不大,多年的行政审判经验和成果已为其打下坚实基础,将内部行政行为纳入诉讼的时机已经成熟,修改行政诉讼法时对此应充分考虑。
  三、内部行政行为如何诉探析
  将内部行政行为纳入诉讼,既是理论问题,又是实践问题,在制度设计上一定要有很强的可操作性,得研究解决一系列具体问题。
  (一)受案范围。“尽管不同政体下,法律希冀达到的具体目标各不相同,但它总要在合理范围内寻求一个恰当的平衡点,为各类人群留下生存余地。” 内部行政行为的情况较为复杂,不能简单地搞一刀切,要作具体分析。既要保护相对人的合法权益,又要确保行政机关依法有效地进行行政管理,这就要正确处理审判权与行政权的关系,不能使审判机关代替行政机关行使权力。内部行政行为全部不可诉不行,全部可诉不现实也不必要,只有对部分即对相对人有重大不利影响的内部行政行为可诉亦即有限可诉才较为合理可行,这应该就是我们目前寻求的“平衡点”。
  具体来说,目前应纳入诉讼的对相对人的人身和财产等权利有重大不利影响的内部行政行为主要有:《行政机关公务员处分条例》第6条等规定的降级、撤职、开除处分;《公务员法》第90条规定的辞退、降职、免职、申请辞职或提前退休未予批准和未按规定确定或者扣减数额较大的工资、福利、保险待遇及奖金和津贴等人事处理;滥用行政权对相对人数额较大的罚款、强制贷款和捐款;根据国家赔偿法对公务员数额较大的追偿行为等。而对其它对相对人无重大不利影响的行政行为如奖励、定期考核定为不称职、警告、记过、记大过及日常管理等行为则不必纳入诉讼。需要说明的是,从理论上讲,所有对公务人员有重大不利影响的内部行政行为均可诉,但考虑到我国党管干部等现实情况和实际操作的难度,调职和任命行为虽然对相对人的影响很大,这方面的不正常甚至腐败现象也相当严重,很早以前就有学者认为应将其纳入司法审查, 笔者认为这种想法很好,对防治买官卖官等腐败行为也有很大的作用,但很不现实,不要说目前就是今后很长一段时期内将该行为纳入诉讼的条件都不成熟,稳妥渐进一直是我国扩大行政诉讼受案范围的原则方式。
  这里仅是列举说明,现实情况是复杂的,随着形势的发展,可诉的内部行政行为还会逐渐增多。这就涉及到受案范围的规定方式问题,行政诉讼法采取的概括加列举式有缺陷,立法者不可能准确地列出现实中所有可诉的行政行为,有学者认为最好是采用概括式,但笔者认为采用概括加排除式即《行诉解释》确定的方式比较符合我国目前实际,具体可规定对相对人的重大不利行为可诉,对轻微不利行为、受益行为及调职、任命行为不可诉。
  值得一提的是,我国还有数量庞大的“准公务员”,如聘任制公务员、行政机关中的事业编制人员、法律法规及规章授权的具有公共事务管理职能的事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体、群众团体机关以及学校、医院中除工勤人员外的工作人员。2005年就有人统计全国事业单位有125万个,人数已超过3035万人,是公务员的4.3倍,占财政供养人数的近80%,其领导等人还享有行政级别并占当地同级干部职数。“准公务员”与正式公务员除在人为设置的名义上有区别外,在管理模式和履行职责上并无实质不同,对上述类似公务员的重大不利准内部行政行为也应当纳入行政诉讼的受案范围。而现行制度中其人事争议适用民事诉讼程序是不妥当的,对所有公务人员对内部行政行为的诉讼应统一适用同一程序即行政诉讼程序。
  (二)程序衔接。由于现行法律对内部行政行为规定了系统的救济程序,为了维护法律的稳定和行政机关的权威与效率,因此应当重视诉讼程序与现有内部行政救济程序的有效衔接问题。可考虑将内部的申诉等程序前置于诉讼,也可将部分内部行政行为纳入行政复议范围,把复议也前置于诉讼,在相对人穷尽了内部救济措施后才可起诉,将诉讼作为其权利的最后保障,从而形成申诉—复议—诉讼的系统救济程序。这样既避免了相对人动辄诉讼,把相当部分内部行政纠纷消化在了行政程序内部,也可使部分纠纷有司法保障,还与劳动人事争议处理程序(仲裁前置)基本一致,从而使法律制度在整体上达到平衡。
  (三)对内部规定的审查。现实中很多行政机关自行制定了许多内部规定,其形式五花八门,有时是正式文件,有时是会议纪要,有时甚至是领导的口头表述等。“县官不如现管”,这些内部规定在实践中往往执行得相当好,甚至比国家的法律法规政策执行得更有力,相当多的内部具体行政行为就是根据这些规定作出的。审查内部具体行政行为时,是无法绕开这些内部规定的,而这些规定就是内部抽象行政行为,对其也应进行司法审查。 “如果某一具体行政行为被撤销,而作为该行为依据的规范性文件却仍然有效,实在于理难通。其结果必然导致相同的违法具体行政行为再现,产生不必要的重复诉讼,或者任其继续损害人民权益••••••而且使终审法院陷入尴尬境地。”
  实践中,基于能动司法的理念,可以探索相对人仅就对其权益有重大不利影响的内部规定提起诉讼案件的审理。在法律未修改之前,作为权宜之计,参照《行政复议法》第7条的规定和最高人民法院的指导意见, 在审查内部具体行政行为时对相应的规章以下内部规定一并进行审查,在裁判理由中对合法、合理、适当的承认其效力;对违法的则予以否定。在必要时还可发司法建议,亦可根据最高人民法院《关于在全国法院开展“白皮书”活动的通知》发出相应的行政审判“白皮书”,建议有关机关对违法的内部规范性文件予以纠正。
  (四)对上级指示诉讼的审理。由于众所周知的原因,上级指示对下级行政机关行政行为的影响非常大,甚至超过法律法规。下级行政机关遇到不好解决的问题时经常习惯性地向上级请示,上级机关及其领导也时常对下级机关做指示,具体表现形式为批复、答复、批示、通知、命令等,有时是书面的,有时是口头的如电话指示等。其直接作用对象是内部相对人,最终作用对象则有时是内部相对人,有时是外部相对人。而该指示一旦对相对人的权益实际产生重大不利影响,便产生了可诉的问题。虽然法律及司法解释对此没有明确规定,但在审判实践中已有相关案例,如被姜明安教授称为“内部行政行为诉讼典型案例”的建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案。 由于下级机关对上级指示及命令负有服从和执行的义务,《公务员法》第54条也有“执行后果由上级负责”的规定,因此应把作出指示的上级机关作为被告, 把执行指示的下级机关作为第三人参加诉讼。这样才能促使行政机关依法行政,减少或杜绝行政行为的随意性和上级机关滥用职权。
  四、结语
  突破现行行政诉讼制度禁区,将具有很大可诉性的对相对人基本权利有重大不利影响的内部行政行为纳入诉讼,对内部行政行为进行最低限度的司法审查,不仅必要而且可行。对此专家学者多年来就有不同角度和程度的论述,本文的探析尚属浅陋。但是无论多么优秀的法学理论研究成果,只有最终为立法机关所重视并采用,转化为具体的法律条文,在全社会广泛适用,才能最大程度地实现其价值。因此我们对已正式列入本届全国人大常委会立法规划的行政诉讼法的修改和列入国务院立法计划的行政复议法的修改有着更高的期待。