试论申请执行时效的立法缺陷、成因及完善
兼谈《民事诉讼法》第二百一十九条的修改
《民事诉讼法》第二百一十九条规定，“申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月”。实践中，常有当事人因各种情况，不能在法定期限内申请执行，而丧失申请执行权利。但依据《民法通则》诉讼时效规定，当事人实体权利确实未超过诉讼时效，仍然还在受《民法通则》保护范围。在两者发生冲突时，法院通常做法是不予受理超过申请执行期限的案件，这样不能够充分保护当事人的合法权益，容易引起当事人与法官之间发生争执，也不利于社会稳定。笔者想通过对申请执行期限的立法缺陷及其成因、确立相应的法律制度、《民事诉讼法》第二百一十九条修改应遵循的基本原则和该条文修改后的表述进行试论。
一、剖析申请执行期限立法缺陷及其成因。
1、申请执行期限与诉讼时效法律规定发生冲突。《民事诉讼法》第二百一十九条规定，“申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月......”。而《民法通则》对诉讼时效规定则有两种情形，一种是一般诉讼时效，它为二年，另一种是特殊诉讼时效，它随案件性质不同而决定，比如，身体受到伤害的为一年，技术进出口合同纠纷为四年。司法实践中，由于各种原因，当事人延误了申请执行期限，造成丧失保护其合法权益的机会，但又存在着实体权利未超过诉讼时效保护期限的情况。根据《民事诉讼法》的规定，权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利，从提出请求时起，诉讼时效中断。当事人向法院起诉，就会引起诉讼时效中断，此时，当事人若向法院撤回起诉，将会重新获得诉讼时效，比如技术进出口合同当事人又可引得四年诉讼时效，受法律保护期限明显延长了。恰恰相反，经过法院裁决确认的案件，却因申请执行期限限制，反而缩短了法律保护期限。显然《民事诉讼法》第二百一十九条对申请执行期限的规定，确实限制了《民法通则》赋予当事人的诉讼时效的权利。在这种情况下，当事人又不能重新起诉，法院也不予受理，因为法院是不能依据同一事实和理由作出两个完全相同的裁决。这样，在债权保护问题上，申请执行期限和诉讼时效规定就发生冲突。究其实质原因是，在于《民事诉讼法》立法时没有引起立法者的足够注意，即没有从实体法诉讼时效这一立法原意出发而造成的。
2、在民事诉讼体制中，未确立申请执行期限告知制度，这是对当事人的合法权益保护不足。由于我国《民事诉讼法》没有明确规定，在诉讼程序上应当告知当事人申请执行期限。这就造成各地法院做法有所不同，有的法院是口头告知，有的法院是书面告知，有的法院甚至根本不告知。申请执行期限告知制度在诉讼程序上不加规范，容易使当事人延误了申请执行期限，产生该弊端的原因是：(1)、当事人的法律意识淡薄是造成延误申请执行期限的根本原因。很大一部份当事人不懂得申请执行期限是法律期限，认为起诉时已向法院主张权利，当然应由法院负责执行完成。其观点认为向法院起诉就是为了兑现实体权利，而不是简单为了一份法律文书或讨个说法，况且起诉时，就已主张要求法院执行兑现其合法权益。因此，当事人主观上容易形成无需申请执行的概念。(2)、多年来，由于法院形成移送执行的习惯，容易致使当事人误认为，只要法律文书生效了，法院就得负责执行兑现。(3)、当事人对申请执行和移送执行认识不清，《民事诉讼法》第二百一十六条规定，“发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可以由审判员移送执行员执行......”。当事人容易理解为即使不申请执行，也会由审判员移送执行。(4)、办案人员在送达法律文书时，一般不告知当事人申请执行方面的法律规定或告诉不清，当事人没有认清不申请执行的法律后果。因此，在民事诉讼程序上，没有确立申请执行告知制度，不能够充分保护当事人的合法权益，也不利于社会稳定。
3、《民事诉讼法》对申请执行和移送执行没有严格区别规定，当事人容易混淆，法院也不易具体操作。我国《民事诉讼法》第二百一十六条规定，“发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可以由审判员移送执行......”。从该法条看，产生民事执行程序有两种方式，一种是申请执行，另一种是移送执行，但无法辨别申请执行和移送执行区别情形。虽然最高人民法院于1998年7月18日对此作出了规定，即生效法律文书的执行，一般应由当事人依法提出申请，发生法律效力的具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容的法律文书，民事制裁决定书，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书，由审判庭移送执行机构执行。但该规定是法院内部的司法解释，很少当事人懂得有此规定，除此之外，《民事诉讼法》没有更具体的规定，显然不利于普法推广。因此，当事人往往容易理解为审判人员应当移送执行，当事人在超过法定申请期限时，却把责任推给审判人员，责怪其未予办理移送执行，引起当事人与法官之间产生纷争，造成不必要的麻烦。
4、《民事诉讼法》对申请执行的形式未予明确规定。司法实践中，申请执行一般使用书面形式，有的当事人由于法制观念、文化知识水平限制，以口头形式向法院申请执行，法院是否允许或认可，这在法律上没有明确规定，只是司法实践中习惯做法，大多数法院是责成当事人提供书面材料，少数法院有受理以口头形式申请执行的案件。由于申请形式在法律上没有明确规定，对于当事人超过申请执行期限而丧失申请执行权利的情况，法院难以掌握和认定。如果法院认可口头申请执行形式存在，那么当事人向法院起诉时，就明确提出要求法院审判、并予以执行兑现其合法权益，这是否寓意着已向法院主张申请执行，能否认定起诉主张则是申请执行主张的延伸，我们必须重新审视这个问题。因此，在法律上明确申请执行的形式，有其一定的司法意义。
5、未确立申请执行时效中止、中断的法律制度，一定程度上限制了当事人申请执行的期限。在司法实践中，因不可抗力或者其他障碍，客观上影响了当事人申请执行，造成申请执行期限的延误，这就需要法院确认申请执行时效发生中止情况，以保护当事人的合法权益，只有中止时效的原因消除了，申请执行时效才继续计算。司法实践中，还存在着被执行人下落不明或被执行人无财产可供执行的情况，当事人向法院提出暂缓立案，要求保留申请执行权，法院通常做法是予以登记备案，并发放暂缓执行立案通知书，这就产生申请执行时效中断，从中断时起，申请执行时效应重新计算。由于我国目前法律没有对申请执行时效中止、中断作出具体规定，法院登记备案、暂缓执行立案的做法，显然缺乏了法律依据，对于申请执行中止、中断的认定法院也难以操作。这就需要建立、健全申请执行时效中止、中断法律制度，才会进一步推动法院执行工作，改善法院执行工作被动状态。因此，推行上述制度，具有现实的意义，从一定程度上可以放宽当事人合理的申请执行期限，充分保护当事人的合法权益，还可以进一步加强和巩固当事人之间的法律关系。
二、采取相应的补救措施。
1、确立申请执行期限告知制度。为了当事人能正确运用法律保护自己合法权益，在诉讼程序上，应确立告知申请执行期限制度，它可以通过在判决书、调解书中写明告知，也可以在文书生效后签注时告知，其内容主要为，申请执行方式、期限及所承担的法律后果。后者做法应列为程序上的一个环节，予以送达。实行上述做法有三个方面的益处。(1)、简化执行程序，提高执行工作效率。告知了当事人不自觉履行义务的法律后果，相当于发出了执行通知书，它可以避免因执行通知规定的履行期限与法律文书所规定的期限不相符的弊端，又可避免诚心逃避执行的人员进行逃匿现象，还可以避免因执行通知书无法送达而影响强制执行措施的适用。(2)、避免当事人与法官之间发生争执。当事人在告知后逾期不申请执行，视为放弃，可不予执行，就此结案，不至于发生超过期限而责怪法官情况，避免当事人与法官之间发生冲突，确保司法严肃性。(3)、促进审判与执行工作关系的协调，提高法院整体工作效率。因此，在判决或调解文书中写明申请执行的期限、方式及不履行义务的法律后果，或者在签注生效文书时，书面告知申请执行期限、方式及不履行义务的法律后果，并予送达，这是确实、可行的。只有建立了申请执行期限告知制度，才可以为人民法院在开展执行工作中依法及时采取强制措施提供有力依据，避免当事人因延误申请期限而造成不应有损失的发生，充分保护了当事人的合法权益。
2、严格规范民事案件执行移送制度。民事案件移送执行，它是指审判人员在其制作的法律文书生效后，无需当事人申请而根据案件的性质和需要，依职权直接将生效法律文书交付执行组织机构，提请强制执行的行为。由于案件移送执行情况在《民事诉讼法》中没有明确具体规定，当事人无法辨别案件是否属于移送，这很大程度要看审判人员责任心强不强。因而，容易导致当事人与法官发生冲突，造成一些不必要的麻烦。这就需要从程序法上建立、健全民事案件移送制度，严格区别申请执行和移送执行案件的范围，即具体规定了给付赡养费、扶养费、抚育费内容的案件和刑事附带民事的案件，由审判合议庭或独任审判员移送执行。此外，还应做好两个方面的工作，(1)、在判决书或调解书尾部写明本案是否属于移送范围及提起执行的方式、期限和法律后果。(2)、审判人员在限期内做好移送执行工作。因此，笔者认为，在法律文书尾部完全可以推行改革，其内容可这样写明，“本案发生法律效力后，在履行期限届满时起十五日内，由本案的合议庭（或独任审判员xxx）向本院执行部门移送执行，即而发生执行法律程序”，这样可以达到进一步规范民事案件执行移送制度，以消除当事人对两者混淆和认识不清的情况。
3、确立申请执行时效中止、中断制度。
我国《民事诉讼法》明确规定，当事人向法院申请执行，必须在法律规定的期限内申请，但是我国法律没有明确规定申请执行的期限是不变期间，还是可变期间，以及是否存在中止、中断情形。有的法院习惯视申请执行期限为不变期间，这样做法，不利于解决民事纠纷，反而可能转化和扩大矛盾，不利于社会稳定。事实上，存在着这样情况，一些被执行人在法律文书生效后申请执行期限内，主动与权利人协商达成还款计划，并且主动履行了部分义务，而到法定期限后则不再依协议或文书履行义务。此外还有，被执行人下落不明或被执行人无财产可供执行情况等等，权利人向法院请求延长申请执行期限，且法院许可并予以登记备案。这些都涉及申请执行时效中止、中断问题，必须通过建立、健全申请执行时效中止、中断法律制度加以解决。即在申请执行期限六个月内因不可抗力或者其他障碍当事人不能行使申请执行权利时，申请执行时效中止，从中止时效的原因消除之日起，申请执行时效期间继续计算。权利人因提起申请执行，或双方协商同意延长履行期限，发生申请执行时效中断，从中断时起，申请执行时效重新计算。
三、《民事诉讼法》第二百一十九条修改应遵循的基本原则。
1、与其它法律规定相一致原则。坚持这一原则必须考虑《民事诉讼法》的申请执行时效规定与《民法通则》的诉讼时效规定相一致原则，不能使两者相抵触，尽量避免发生法律冲突，这是修改的根本出发点。
2、充分有效地保护权利人的合法权益原则。首先，要避免权利人在合法的诉讼时效保护期限内，而丧失申请执行权利的情况存在，即解决申请执行期限与诉讼时效冲突问题。其次，要建立、健全申请执行时效中止、中断法律制度。这样，才能最大限度地保护权利人的合法权益。
3、法律规定相对具体化、操作性要强的原则。即在立法修改过程中，要充分考虑申请执行和移送执行的方式、期限，申请执行时效中止、中断情形，以及所产生的法律后果。使当事人有个明确具体的法律可以遵循，法院操作起来也较为容易。这样，才不会使当事人由于主观上或客观上的原因而丧失申请执行的机会，从而，使法律更加严密性。
4、前法优于后法、实体法优于程序法的原则。对于《民事诉讼法》申请执行期限的修改，应从《民法通则》对诉讼时效规定的立法原意出发，避免与实体法产生冲突。因为实体法是调整实体法律关系的法规，而程序法是从程序上保障实体法贯彻实施的法规，两者相比较而言，前者是根本，后者是保障。因此，在修改时，应优先考虑《民法通则》的立法原意，并坚持前法优于后法、实体法优于程序法这一原则。
四、《民事诉讼法》第二百一十九条的修改。
在遵循上述几个基本原则后，《民事诉讼法》第二百一十九条可作如下修改：
（第一款）权利人申请执行，应以书面形式向人民法院提出。
（第二款）权利人应在法律文书规定履行期限届满时重新起算的诉讼时效内申请执行，逾期视为放弃。
（第三款）权利人在申请执行时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权，申请执行时效中止，从中止时效的原因消除之日起，申请执行时效继续计算。
（第四款）权利人因提起申请执行或双方协商同意延长履行期限的，发生申请执行时效中断，从中断时起，申请执行时效重新计算。
上述规定的期限，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算。 （福建省尤溪县人民法院 罗朝栋http://fjlcd.cctvt.com）
青岛市社会法律咨询服务机构管理规定
山东省青岛市人民政府
青岛市社会法律咨询服务机构管理规定
市政府
第一条 为加强社会法律咨询服务机构的管理，促进法律服务市场的健康发展，根据国家法律、法规的有关规定，结合本市的实际，制定本规定。
第二条 社会法律咨询服务机构是知依照本规定成立，向社会提供有偿法律服务，实行独立核算、自收自支、自负盈亏，能独立承担民事责任的中介服务组织。依照国家有关法律、法规成立的律师事务所、公证处、乡镇（街道）法律服务所除外。
第三条 凡在本市行政区域内城里社会法律咨询服务机构适用本规定。
第四条 青岛市司法局是社会法律咨询服务机构的行政主管部门，其主要职责是：
（一）制定全市社会法律咨询服务行业的发展计划；
（二）负责社会法律咨询服务机构的审批、管理工作；
（三）负责社会法律咨询服务机构工作人员证件的颁发和注销；
（四）对青岛市直属社会法律咨询服务机构进行指导和监督。
区（市）司法局负责本辖区内社会法律咨询服务机构的有关管理工作。其主要职责是：
（一）负责社会法律咨询服务机构成立申请的受理、审查和申报工作；
（二）负责对社会法律咨询服务机构工作人员的资格审查、申报工作；
（三）对社会法律咨询服务工作人员进行业务培训。
第五条 成立社会法律咨询服务机构必须具备下列条件：
（一）有3名以上符合本规定第七条所列条件的专职人员；
（二）有固定的办公场所和必要的办公条件；
（三）自有资金30000元以上。
成立法律咨询服务公司的，必须符合《中华人民共和国公司法》规定的条件。
第六条 申请成立社会法律咨询服务机构应当提交下列文件：
（一）申请报告；
（二）组织章程；
（三）主要负责人的身份证及组成人员的学历、职称和资历证明；
（四）业务活动场所使用证明；
（五）资金信用证明或验资证明；
（六）其他必要的文件。
第七条 在社会法律咨询服务机构从事法律咨询服务的人员称为社会法律服务工作者。
社会法律服务工作者应当具备下列条件：
（一）遵守宪法、法律和法规；
（二）具有法律专业专科以上学历，或者其他专业专科以上学历并经一定时间法律业务培训，或者已取得律师资格，或者曾实际从事法律专业工作5年以上；
（三）恪守职业道德，品行良好。
第八条 有下列情形之一的人员，不得从事社会法律咨询服务工作：
（一）曾受过刑事处罚（过失犯罪的除外）；
（二）被开除公职未满5年；
（三）无民事行为能力；
（四）其他不适宜从事社会法律咨询服务工作的。
第九条 成立社会法律咨询服务机构，应当向所在区（市）司法局提出申请；经审查同意后，报青岛市司法局审批。
第十条 社会法律咨询服务机构的名称由行政区划加字号加业务性质和组织形式组成。
第十一条 社会法律咨询服务机构的业务范围：
（一）解答法律咨询；
（二）代为草拟、审查、修改有关法律事务文书；
（三）受聘担任法律顾问；
（四）代理非诉讼法律事务；
（五）法律、法规和政策规定可以从事的其他业务。
第十二条 社会法律咨询服务机构应当在批准后30天内，持批准文件向工商行政管理机关申请注册登记，领取《企业法人营业执照》或《营业执照》。逾期没有申请注册登记的，原批准文件失效。
第十三条 社会法律咨询服务机构变更登记事项，应当向原批准机关提出申请，并在批准后30日内，向原注册登记的工商行政管理机关申请办理变更登记。
社会法律咨询服务机构终止，应当到原批准机关登记，并在税务、债务和其他有关事宜清理完毕后，到原注册登记的工商行政管理机关办理注销登记。
第十四条 未经批准，任何组织和个人不得向社会提供有偿法律咨询服务。
机关、社会团体、企业、事业单位内部成立的法律顾问室（处）等法律服务机构，均不得向社会提供有偿法律咨询服务。
第十五条 凡未经批准、登记，已自行开业的各类社会法律咨询服务机构，必须在本规定施行之日起60日内补办批准和登记手续。逾期未补办手续或未获批准、登记而继续开业的，按本规定第二十四条规定处理。
第十六条 社会法律咨询服务机构，必需接受司法行政机关和工商行政管理机关的管理，并按照规定缴纳有关管理费用。
第十七条 社会法律咨询服务机构应当接受工商行政管理机关的年度检验，以及税务、财务和审计等有关部门的监督检查。
第十八条 在社会法律咨询服务机构从事法律咨询服务的人员，经所在区（市）司法局审查合格后，由青岛市司法局核准并统一颁发《社会法律服务工作者证》。
第十九条 社会法律服务工作者在履行职务时，有权向当事人及其他有关人员调查情况，有权拒绝办理当事人提出的违法请求。
第二十条 社会法律服务工作者承办法律事务，由社会法律咨询服务机构统一接受委托，统一收费。
第二十一条 社会法律咨询服务机构的收费暂参照司法部、财政部、国家物价局制定的《律师业务收费管理办法》执行。
第二十二条 社会法律服务工作者履行职务时必须出示《社会法律服务工作者证》，并不得以律师名义执业。
第二十三条 社会法律服务工作者在工作中，必须坚持以事实为根据、以法律为准绳，依法维护当事人的合法权益，为当事人保守商业秘密和个人隐私，恪守职业纪律和职业道德。
第二十四条 未按照本规定办理批准、登记手续，向社会提供有偿法律咨询服务的或以社会法律咨询服务机构的名义开业的，由司法局视其情节给予警告，处以500元至2000元的罚款。
第二十五条 社会法律咨询服务机构违反本规定的，由司法局视其情节给予警告，处以500元至1000元的罚款；给当事人造成损失的，依法处理。
社会法律服务工作者履行本规定的职责时，以律师名义执业，按照《中华人人共和国律师法》的有关规定处理。
第二十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以按照《行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定申请行政复议和提起行政诉讼。
第二十七条 本规定具体执行中的问题，由青岛市司法局负责解释。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。
1996年11月15日
