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北京市社会力量办学若干规定

作者:法律资料网 时间:2024-06-28 09:50:56  浏览:9523   来源:法律资料网
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北京市社会力量办学若干规定

北京市人民政府


北京市社会力量办学若干规定
北京市人民政府令
 (第59号)


  现发布《北京市社会力量办学若干规定》,自2000年9月1日起施行。

                             市长 刘淇
                          二000年七月十一日


第一条 为鼓励社会力量办学,促进本市社会力量办学事业的健康发展,根据《社会力量办学条例》和国家有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 企业事业单位、社会团体及其他社会组织和公民个人在本市行政区域内利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构(以下简称教育机构)的活动,适用本规定。
境外的组织、个人在本市行政区域内办学和合作办学,按照国家有关规定管理。
第三条 社会力量办学是我国社会主义教育事业的组成部分。本市各级人民政府应当加强对社会力量办学工作的领导,将社会力量办学事业纳入本地区的国民经济和社会发展规划,并切实采取措施予以扶持。
第四条 市教育行政部门是本市社会力量办学的行政主管机关,负责全市社会力量办学工作的统筹规划、综合协调和管理。
市和区、县教育行政部门、劳动行政部门和其他有关行政部门根据市人民政府规定的职责,负责有关的社会力量办学管理工作。
第五条 申请举办教育机构的单位,应当具有法人资格;申请举办教育机构的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。
联合出资举办教育机构的,应当视出资比例,及经公证机关公证的联合出资协议书,确定一方为举办者。
第六条 举办教育机构,应当具备教育法、职业教育法规定的基本条件。
举办实施高等学历教育的学校,应当具备国家规定的设置标准;举办其他教育机构,应当具备本市对同级同类教育机构规定的设置标准。
第七条 申请举办教育机构的,举办者应当向审批机关提交下列材料:
(一)申办报告;
(二)办学单位的法人资格证明或者办学公民本人的居民身份证;
(三)拟任校长或者主要行政负责人以及拟聘教师的资格证明文件;
(四)拟办教育机构的资产及经费来源的证明文件。其中,租借校舍、场地的,应当提供保证人或者保证金;
(五)办学场所证明。其中,租借校舍、场地的,应当交验合法有效的租赁契约;
(六)筹建方案;
(七)拟办教育机构的章程和发展规划;
(八)其他必要材料。
联合举办教育机构的,还应当提交联合办学协议书。
第八条 教育机构的章程应当包括下列事项:
(一)名称、校址;
(二)办学宗旨、办学规模、学科门类、专业设置和教育形式;
(三)法定代表人或者负责人产生、罢免的程序;
(四)组织管理制度;
(五)资产管理和使用的原则;
(六)终止程序和终止后资产的处理;
(七)章程修改程序及其他必须由章程规定的事项。
第九条 设立教育机构,应当按照下列规定申报、审批、备案、公告:
(一)设立实施学历教育的中等学校和实施非学历教育的高等学校,向市教育行政部门申报,由市教育行政部门审批。
设立实施学历教育的高等学校,向市教育行政部门申报,由市教育行政部门报国务院教育行政部门审批;其中设立实施专科教育的高等学校,由市人民政府审批。
(二)设立学前教育机构、实施学历教育的初等学校和实施非学历教育的中等学校、培训中心等,向拟办学校校址所在地的区、县教育行政部门申报,由区、县教育行政部门审批,并且报市教育行政部门备案。
(三)设立实施以职业技能为主的职业资格培训、技术等级培训的教育机构和实施劳动就业职业技能培训的教育机构,由市或者区、县劳动行政部门按照国家规定的审批权限审批,并且抄送同级教育行政部门备案。
(四)设立文艺、体育、卫生等涉及专业性教育培训内容和名称冠以民族性称谓及带有宗教性质的教育机构,应当经文化、体育、卫生、民族、宗教等行政主管部门按照国家规定的审批权限审核同意后,由同级教育行政部门审批。
获批准的教育机构,由审批机关颁发《社会力量办学许可证》。审批机关应当定期对审批的教育机构予以公告,未经审批机关批准,不得举办教育机构。
第十条 教育机构领取《社会力量办学许可证》后,半年内不能进行正常的招生教学活动或者因故间断正常招生教学活动一年以上的,审批机关应当注销其《社会力量办学许可证》,并予以收回。
第十一条 教育机构取得《社会力量办学许可证》后,应当按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等有关规定进行登记,并接受登记机关的管理和监督。
第十二条 教育机构应当按照国家有关规定和教育机构章程建立健全内部管理制度。
实施学历教育的学校和实施非学历教育的高等学校应当设立校董会。校董会的组成、职责、权限、任期、议事程序等在教育机构章程中规定。
第十三条 教育机构应当在审批机关批准的校址办学,原有校舍不能满足教学需要的,可以向审批机关申请新的校址。
第十四条 本市社会力量举办的教育机构与外地教育机构联合办学,必须经本市社会力量办学审批机关和有关省、自治区、直辖市社会力量办学审批机关批准。
第十五条 教育机构发布招生简章和广告应当经社会力量办学审批机关审查后,报工商行政管理部门批准。广告简章应当载明教育机构名称、地址、电话、专业、开办时间、收费标准及广告批准号等。
第十六条 教育机构可以向工商行政管理部门登记注册校办产业或者开展与教育教学相关的有偿服务,其经营收益应当用于补充办学经费或者改善办学条件。
第十七条 教育机构应当按照国家规定建立健全资产和财产管理制度。在开办初期,教育机构应当根据投入资产的来源、性质明析入帐,并制定相应制度,避免资产在运行过程中流失。
第十八条 本市社会力量办学审批机关应当定期对社会力量举办的教育机构进行年检。教育机构应当在每一会计年度终了时制作财务会计报告,并根据审批机关的要求委托社会审计机构对其财务状况进行审计,并将财务会计报告、审计报告、统计报表及审批机关要求提供的其他材料报
审批机关审查。
教育机构无故不参加年检或者年检不合格的,审批机关应当责令其改正,逾期不改正的,由审批机关注销其《社会力量办学许可证》,并予以收回。
第十九条 政府有关部门应当加强对教育机构的管理,定期对教育机构办学情况进行监督、检查和督导评估,确定教育机构的办学水平和等级,并向社会公布结果。
第二十条 教育机构在引进资金、教学设备和兴办校办产业、教师职称评定、评优奖励等方面,享受国家举办的同级同类教育机构的同等待遇。
第二十一条 违反本规定,有下列行为之一的,由社会力量办学审批机关按照下列规定处罚:
(一)违反本规定第十三条的规定,在未经社会力量办学审批机关批准的地点办学,由审批机关予以警告,责令限期改正,并可处以1000元以上3万元以下罚款。
(二)违反本规定第十四条的规定,未经社会力量办学审批机关批准,跨省市招生或者与外地教育机构联合办学的,由审批机关予以警告,责令限期改正,并可处以1000元以上3万元以下罚款。
在社会力量办学活动中,违反有关法律、法规、规章规定的,由相关部门按照规定给予处罚。
第二十二条 教育机构具有法人资格的,独立承担法律责任;不具有法人资格的,其法律责任由举办者承担。
第二十三条 审批机关滥用职权、徇私舞弊的,或者对所批准的教育机构疏于管理,造成严重后果的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十四条 社会力量举办不设立独立机构的培训活动,参照本规定执行。
第二十五条 本规定自2000年9月1日起施行。



2000年7月11日
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从少年法庭到少年法院
——对我国目前创设少年法院的几点思考

● 姚建龙*


内容摘要 从根本上说,少年法庭向少年法院的发展过渡是社会发展的必然。目前,我国创设少年法院的条件已经基本具备,第一个少年法院在中国的出现已经为时不远。
关键词 少年法庭 少年法院 少年司法制度

第一个少年法庭的诞生
美国伊利洛斯州在世界上享有盛誉,其中一个重要的原因是该州在1899年制定了世界上第一个《少年法庭法》,同时在芝加哥市建立了世界上第一个少年法庭,开创了世界少年司法制度的先河。《少年法庭法》集少年刑事诉讼、违法少年的教育改造和特殊保护于一身,它以独特的视角、针对性的做法和良好的实践效果引起司法界的重视、社会公众的认可和欢迎,因此很快在美国本土推广并进一步波及欧亚大陆、非洲、拉丁美洲和大洋洲。在我国的数千家基层法院中也许还没有哪一家会象上海长宁区法院那样在国内外广为人知,其中一个重要原因是该法院在1984年率先建立了中国第一个专门审理未成年人犯罪案件的少年法庭(当时只是“少年刑事案件合议庭”,1988年才开始独立建制)。少年法庭建立后很快在未成年人保护和治理青少年犯罪方面取得引人注目的效果,在最高人民法院的关注和指导下,长宁区的成功经验很被广泛推广,很多省、市、自治区的法院纷纷响应,仅仅两年,少年法庭就发展到100多个。到1990年底,全国的少年法庭已经达到2400余个。截止1998年底,全国共有3694个少年法庭。有必要指出的一点是,我国目前的少年法庭还只是未成年人刑事案件审判庭,其受案范围仅仅限于未成年人刑事案件,这是与国外的少年法庭、少年法院有重大区别的。不过,无论是芝加哥少年法庭还是长宁区少年法庭,都是以青少年犯罪的增多和危害日益严重为背景的。
从1984年至今,我国的少年法庭已经走过了17年的历程,它在未成年人保护和治理青少年犯罪中所发挥的作用是不可磨灭的,但也暴露出了不少问题。正如江苏省高级人民法院副院长田幸所言:“少年司法机构就象一个总也长不大的孩子,法律上没有地位,职能上难以健全,甚至其存在都受到了威胁,十多年来少年法庭走过的道路,经历了一个由热到冷、由蓬勃发展到徘徊观望的过程。”①今后,少年法庭向何处去?我国的少年司法制度应该怎样发展?这是专家、学者和实际部门的同志所共同思索的问题。
创设少年法院的必要性
一、少年司法制度改革和发展的需要
一般认为,我国的少年司法制度是从1984年上海市长宁区法院建立第一个少年法庭开始形成的,迄今已有17年的历史。如果说在少年法庭草创之初的主要争议是要不要少年司法制度的话,那么今天的主要争议则是一个建设什么样的少年司法制度的问题。他山之石,可以攻玉。国外的少年司法制度一般都有几十年、上百年的历史,积累了丰富的经验。无论是英美法系国家还是大陆法系国家都具有下列共同特征:其一,设置具有特别性的少年法院,审理有关未成年人的案件;其二,设立专门的少年法官,负责少年案件的审理;其三,少年法院的管辖范围相当广泛,尤其是英美法系国家,它不仅以犯罪少年为管辖对象,而且凡属“需要监督的少年”、“需要照管保护的少年”均属于少年法院管辖的对象。设置综合性的少年法院是世界各国少年司法制度中所采用的普遍形式。例如,美国在1899年设立第一个少年法庭后,到1925年除了两个洲外所有各洲都成立了少年法院。今天,美国的50个洲和哥伦比亚特区都颁布了少年法院组织法。在德国,1908年在科隆建立了第一个少年法院,接着法兰克福也建立了少年法院。日本在1948年公布的少年法规定设立家庭裁判所,将其作为下级法院的一种。家庭裁判所是同地方法院平行的、独立的第一审法院,不服家庭裁判所的裁判可以向高等裁判所上诉。
少年法庭的存在和发展需要与之配套的法律和少年侦察、少年检察、少年矫治、少年法律援助等机构,除少数地方外,从总体上说,这些都还是缺乏的。创设少年法院可以促使这些法律和机构的出台和设立,形成公、检、法、司配套的工作机制,理顺人民法院与未成年人社会保护组织之间的关系,完善矫治、预防未成年人违法犯罪的社会帮教综合治理网络,是少年司法制度改革和发展的需要。少年法庭在十几年的发展过程中也暴露出了不少问题,这些问题的解决也需要对以少年法庭为主体的少年司法制度进行改革。中国青少年犯罪学会第二会长、著名青少年犯罪专家徐建教授这样评价少年法院的创设:它是我国少年司法制度走向健全法制化的关键一步,是一种对新的法律框架的追求和对成人司法模式的突破,是在原由框架基础上的重要飞跃,是少年司法制度发展中一个新阶段的开始。建立少年法院在实践上能为科学解决目前少年司法实践中产生的矛盾创造根本条件,提供情况、数据、经验,也是从立法上、理论上有效加快少年司法制度的法制化、科学化的重要时间步骤。②
二、仍然十分严重的少年犯罪是建立少年法院的内在驱动力
少年犯罪是少年司法制度产生和发展的内在驱动力。③世界各国少年司法体制的建立和发展无不与少年犯罪的严重程度密切相关,无不以严重的少年犯罪为背景,当然我国也不例外。建国初期,少年犯罪并不严重,因此当时并无建立少年司法体制的必要。文革结束后,新一轮犯罪高峰肆虐我国,其中尤以少年犯罪的激增最为突出。在20世纪50、60年代,青少年犯罪仅占整个犯罪总数的20%至30%左右,而据1985年统计资料已经超过60%,一些大中城市更达到70%。在这样的背景下,以少年法庭建立为标志的少年司法制度应运而生。十七年的实践证明:少年法庭在治理青少年犯罪中的贡献是巨大而不可抹杀的。但是,我国当前少年犯罪还相当严重。据最高人民法院研究室编辑的《司法统计历史资料汇编》提供的数据,连续20年来少年犯罪在刑事案件总数中的比例一直在10%左右徘徊。目前的少年犯罪还出现了暴力化、成人化、低龄化、智能化、团伙化等特征,社会危害性十分严重。
少年犯罪在发展变化,少年司法制度也应随之发展变化。仍然十分严重的少年犯罪对少年司法制度的专业性、科学性等提出了更高的要求。少年法庭发展到少年法院势在必行。
三、少年法庭已经不能适应对未成年人全面保护的需要
尊老爱幼是中华民族的传统美德,传统儒家文化大力提倡“幼吾幼以其人之幼”。可以说保护未成年人与每一个人的切身利益都息息相关。由于计划生育政策的推行,21世纪将是独生子女的世纪,这对未成年人的保护范围、力度、水平都提出了越来越高的要求。今天,一个未成年人出了问题,可能就意味着一个家庭甚至一个家族的灾难。对未成年人的保护,是一个社会各界所密切关注的问题。目前,我国已经形成了集家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护于一体的未成年人综合保护网络。这一综合保护网络中的一个突出问题是司法保护乏力,而司法保护又是综合保护网络中的最后保障线,其他保护方式有赖于司法保护为后盾。这不仅体现为有关未成年人保护立法的滞后、缺乏强制执行力度上,也突出的体现在少年司法制度的不健全、少年法庭难以适应社会发展的需要上。
目前的少年法庭仅限于审理未成年人刑事案件,大量涉及未成年人人身和财产权益的民事案件未纳入少年审判机构进行审理,明显不能全面维护未成年人的合法权益。少年法庭也不能介入涉及未成年人的行政案件。譬如,劳动教养和工读学校是目前矫治有严重不良行为未成年人的重要途径,但是由于审批决定全在行政部门,法院不能介入,其结果是这些未成年人的权益遭受侵犯难以避免也难以得到司法保护与救济。在国际社会普遍提倡对未成年人合法权益进行全面保护、注重未成年人犯罪预防和我国独生子女比重日益提高的背景下,仅以未成年人刑事案件为审理对象的少年法庭制度,已不相适宜。归根结底,少年法庭建立和存在的目的是保护未成年人(治理少年犯罪也是一种保护),当少年法庭已经不能适应这一基本目的的实现时,理应寻求一种新的实现方式。
少年法院有无创设的必要是由社会各种因素决定的,而在各种主客观因素中居主导地位的是社会需要。正如著名青少年犯罪研究专家、中国青少年犯罪学会副会长肖建国教授所言:“现阶段社会强烈要求建立少年法院,……目前有的领导对建立少年法院有浓厚的兴趣,法学界、司法界有不少同志在不断呼吁建立少年法院,无非是看到了社会需要对少年法院的呼唤,看到了少年司法制度发展的客观规律。尽管领导个人的因素和社会舆论的作用是非常重要的,但不能够也不可能随意左右少年法院的设置,因为归根结底社会需要才是决定少年法院建立与否的关键。” ④
创设少年法院的可行性
一、创设少年法院具备充分的法律依据
20世纪80年代初,一批有社会责任感、热心青少年工作的专家学者和实践工作者在筹建中国第一个少年法庭时,所面临的最大障碍是寻找法律依据。找来找去只找到一条——1983年全国人大常委会修改通过的《中华人民共和国人民法院组织法》中的一条规定,“人民法院审判案件,实行合议制。”“合议庭由院长或庭长指定审判员一人担任审判长”。以此为依据,在解放思想、实践是检验真理的唯一标准的思想指导下,走出了创建“审理少年刑事案件合议庭”的重要一步。1988年建立独立建制的少年刑事案件审判庭时,同样面临一个法律依据问题,当时人们认为《法院组织法》虽然没有规定设立少年刑事案件审判庭,但也并没有规定不允许设立少年庭。确切的说,这些法律依据多少还是有点勉强的。
目前设立少年法院的法律依据相对当年创设少年法庭来说要有力而且充分得多:
1、《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日)第124条规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”
2、《中华人民共和国人民法院组织法》(1979年7月1日通过1983年9月2日修正)第2条第1款规定:“中华人民共和国的审判权由以下人民法院行使:(一)地方各级人民法院;(二)军事法院等专门人民法院;(三)最高人民法院。”
3、《中华人民共和国未成年人保护法》(1991年9月4日)第40条规定:“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件,应当照顾未成年人的身心特点,并可根据需要设立专门机构指定专人办理。”
4、《联合国少年司法最低限度标准规则》(即“北京规则”,我国于1985年11月29日批准加入)第2.3条规定:“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定,并建立授权实施少年司法的机构和机关。”
2001年3月24日,中共中央办公厅印发的《地方各级人民法院机构改革意见》中指出:“因特殊需要设置人民法院,由高级人民法院商有关部门同意后,报最高人民法院批准”,这实际上又明确了创设少年法院的审批程序。
二、少年司法制度十几年的发展为少年法院的创设积累了必要的经验和人才
少年法庭十七年少年刑事审判实践的探索,为少年法院的创设积累了许多有益经验。总结这些有益经验的成果是制定了适应未成年人特点的“寓教于审、惩教结合”的审判程序法律规定和实体法律规定,如《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民法院制定的《关于办理少年刑事案件的若干规定》等等。有些地方的少年法庭,如江苏省常州市天宁区人民法院在1991年8月曾经试着建立审理审理刑事、民事、行政案件的综合性少年案件审判庭,此举大大拓展了少年法庭的工作领域,把少年司法制度向前推进了一大步。虽然这种模式当时并没有得到肯定,但却为综合性少年法庭的创设积累了有益经验。许多地方为了解决少年法庭案源不足等矛盾和强化少年刑事审判的专业化,突破传统的按行政区划划分少年案件管辖的做法,采取少年案件指定管辖的做法。此举有利于确保司法公正,有利于对失足少年的教育、感化和挽救,有利于检察机关对少年案件审判的法律监督,有利于保障未成年人的合法权益。当然,它也带来了一些问题,如同一地区法院之间工作负担的不均,影响公、检、法之间的工作格局等。上海长宁区法院与有关部门合作试验推行的“一卡制”,即用《未成年人犯罪情况剖析及对策跟踪表》把进入少年刑事司法审判次序的未成年人从教育、感化、挽救出发,把他(她)的个人情况,罪前表现、犯罪原因和条件,审教的历程和措施,审判后的处置,以及重新回归社会的帮困解难等等,列入一卡(表),进行历史地、客观地、科学地记录的制度。还有上海市普陀区人民法院提出的“三段两议制”,天津市高级人民法院提出的“三个工作重点”、“四个教育环节”、“四种类型座谈会”等等。这些都是创设少年法院的有益经验。
少年法庭十七年的发展为少年法院的创设提供了必要的专业性人才。一大批热心少年司法工作,具有较高政治素质、业务素质的和成年人案件审理经验的专业性人才已经形成。譬如如果把目前上海市分散在各少年法庭中从事少年案件审理工作的专门人员集中起来,则正好相当于一个基层法院工作人员的人数。
三、创设少年法院必要的经济基础、社会舆论背景等条件已经具备
经济基础决定上层建筑,这是马克思主义的基本原理。少年法院的创设离不开必要的经济基础,甚至在一定程度上说决定了少年法院能否创设。我国自改革开放以来,经济建设发展迅速,国家综合实力显著提高,一些地方已经提前进入中等发达国家水平。如果还有人怀疑少年法院在全国范围内普遍设立的现实性,那么一些经济条件较好、且少年司法制度发展较先进的地方完全可以先行设立少年法院,待时机成熟,在予推广。先试点后推广也是我国推行改革的传统做法和成功经验。
在现代社会,社会舆论是不容忽视的力量,少年法院的创设需要广大人民群众的支持。由于计划生育政策的推行,独生子女逐渐成为我国未成年人的主体。以提高对未成年人保护力度、广度和水平为目的而创设少年法院,得到社会舆论的广泛支持可谓是理所当然的事情。如果说前些年创设少年法院还只是少数专家学者、实际部门工作者的呼吁的话,那么到今天,创设少年法院则已经成为广大人民群众共同的心愿。
由于我国特殊的文化背景,一项新制度的诞生,上层领导的态度显得非常重要,在许多情况下甚至会起到举足轻重的作用,少年法院的创设离不开有关领导的重视与支持。从目前的情况来看,在创设少年法院的工作中,这一条件已经基本具备。2001年6月5日和6日,得到最高人民法院的支持,并委派一名少年法庭指导小组副组长参加,在上海市召开的有来自北京、天津、上海、江苏、河南五省的高级人民法院和部分中级人民法院的有关领导、法官,上海市有关部门领导、部分理论工作者参加的“五省市少年审判工作研讨会”专门研讨少年法院的创设,颇能说明一些问题。
未来少年法院的模式定位
少年法院的模式定位也就是建立什么样的少年法院的问题,这也是目前关于少年法院争议的核心和尚需加强研究的问题。综合专家、学者们对未来少年法院模式的主要构想,以下是笔者对未来少年法院的粗略素描:
第一个少年法院首先在少年司法制度发展基础较好而且具有一定经济实力的地区首先出现,而后再向全国推广。第一个少年法庭诞生地的上海,被大多数人认为是首选城市。
少年法院的级别属于基层人民法院,它设置于设区的市,全市的涉少一审案件均到该少年法院审判,少年案件的终审权则归属该市的中级人民法院。对于中央直辖市内少年法院的设置,因为目前的直辖市设置两个或两个以上中级人民法院,为此,可在中级法院辖区内设置一个基层人民法院级别的少年法院,终审权属该中级法院。为了解决可能会给群众带来的诉讼不便,一种多元的少年司法体制将可能会被采用,即在县、县级市基层人民法院建立综合性的少年庭,负责本辖区内少年刑事和少年保护等案件的审理。最高人民法院和各高级人民法院设置少年审判庭,它是一种名副其实的能指导少年审判工作的审判庭。也有专家学者主张少年法院的级别是中级人民法院,少年案件的终审权在高级人民法院,如此更会加重群众诉讼不便,也不合诉讼经济性原则,因而不为笔者所认同。
少年法院的收案范围是“宽幅型”的,即包括所有少年刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件。传统的仅受理少年刑事案件的“窄幅型”做法将不再会被采用。
少年法院在案件审理中,将尽量采用符合未成年人心理特点的庭审方式,庭审人员尽量采取缓和的语气、对话式的庭审方式,“寓教于审”。任何可能加重未成年人心理负担、对未成年人造成伤害的做法都应尽量避免。
少年法院将更广泛地与社区教育以及工青团妇等具有维权职能的机构和组织联系,努力建成社区范围的未成年人教育保护网络。在这个未成年人维权网络中,少年法院将处于重要的位置。
每一项立法、每一新制度的创设也可以说是一个利益均衡的过程,在少年法院的创设过程中有可能损害一些部门的利益。这不仅需要作好协调工作,更需要那些部门利益可能受损的部门以国家、人民利益为重,以祖国下一代的利益为重,做出一定的牺牲,理解、扶持少年法院这一新生事物的诞生。有学者主张在少年法庭“成年”之际(2002年秋天少年法庭成立18周年)建立中国第一个少年法院,因为这样不仅具有明显的象征意义,而且也意味着少年法院建立的时机已经成熟。这种愿望是美好的,但是创设少年法院还有许多路要走,首先是得到人大的批准,在明年秋天成立少年法院似乎还有一定难度。笔者预测在少年法庭成立20周年之际也就是2004年,中国将迎来第一个少年法院的诞生。

[本文原载《中国青年研究》2001年第6期]

对长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”的思考

长沙市中级人民法院副院长 黎军

减刑、假释是我国在长期改造罪犯的实践中建立的有中国特色的刑罚执行变更制度,是法院司法工作的重要组成部分。刑法和刑事诉讼法实施以来,法院在人员少、审判任务繁重的情况下,办理了大量的减刑、假释案件,为改造罪犯、预防犯罪,维护社会稳定发挥了积极作用。但现行法院减刑假释工作中也不同程度存在着程序不规范、不统一、质量不高等问题。1999年,长沙市中级法院率先对减刑假释案件进行听证审理,检察机关派员出席法庭发表监督意见;此后,全国部分法院也陆续推行裁前公示和公开听证。此举一定程度上规范了司法行为,提高了减刑假释案件办理的透明度,但并未从机制上解决减刑假释案件中存在的问题。我们认为,要切实解决问题,必须进一步探索减刑假释的司法规律,必须着手改革减刑假释的工作体制。

一、法院裁定减刑假释的性质研究

我国减刑假释制度采取由监管机关(公安、监狱等刑罚执行机关)提请、法院裁定、检察院实施监督的工作模式。对法院裁定减刑假释的权力性质归属,理论与实务界存在一定的争议。一种观点认为法院裁定减刑假释的权力性质应纳入审判权范畴,理由是:1、刑法将裁定减刑假释权力赋予审判机关行使,且法院内部由具体审判庭负责审理此类案件,则此种权力当然属于审判权;2、减刑假释是对服刑罪犯实际执行的刑期或方式作适当变更,应当也只能由法院作出裁定。另一种观点认为属于行政审核权,理由是:1、从刑事政策角度而言,减刑假释的目的在于促进罪犯改造,是一种行政奖励而非对原判决的改变,其实质为行政审批程序;2、法院作出减刑假释裁定系依据罪犯的改造表现,其单方面进行认定,无矛盾对抗的双方,不备诉讼的基本特征,不适用审判规律,不能说由法院行使的权力就一定属于审判权范畴。以上二种观点,莫衷一是,直接影响到各地法院减刑假释的观念、做法和工作机制。
我们认为,必须对减刑假释的司法规律和工作特点进行分析,才能正确判断法院减刑假释的权力性质,对此,可以通过对裁定减刑假释与减刑假释建议权、审判权的比较分析中得出结论。1、裁定减刑假释不同于监管机关的减刑假释建议权。减刑假释建议权是监管机关依据罪犯的改造表现,对罪犯进行考核、评议,然后向法院提请减刑假释建议。建议权的行使,系由监管机关单方面提出,遵循行政管理规律,与行政权“主动性、单方性、强制性”等特征相符合,故减刑假释建议权应认定为行政权性质。而裁定减刑假释是法院对监管机关报请的减刑假释建议审查立案后再依一定程序进行审核,尔后作出裁定。该权力行使过程中,始终遵循司法规律,且强调程序优先原则,故法院裁定减刑假释不应属于行政权。2、裁定减刑假释也不同于审判权。不能因为刑法将裁定减刑假释之权力赋予法院行使,就认为必然属于审判权,审判权以“被动性、居中裁判性”为主要特征,而法院对减刑假释进行司法审查,无矛盾对抗的双方当事人存在,与审判权相比较,裁定减刑假释更具有主动性和单方审查批准的特点,所以说,法院裁定减刑假释与法院审理案件行使审判权虽然均遵循司法规律,但其权力运行机制并不一致,其权力性质归属亦不尽相同。
综上,我们认为,法院裁定减刑假释应属于审判权与行政审核权的有机结合,其权力性质应认定为司法审核权。

二、现行法院裁定减刑假释机制运行中存在的问题

(一)未遵循减刑假释案件司法规律设置相应机构
刑法和法院组织法未明确减刑假释属于具体何种审判职能,亦未确定具体由法院哪个部门行使。全国法院做法不一,但基本上将此职能附属于某一具体审判业务部门行使。近20年来,长沙市中级法院经过了由告诉申诉庭(现为审判监督庭)、刑事审判第二庭、刑事审判第一庭等部门行使减刑假释司法审核权的过程。从现实情况看,无论将其职能设置于哪个部门,都存在与该部门司法规律和工作机制不相适用之处。刑事审判庭与审判监督庭遵循审判规律审理刑事和再审案件,强调中立裁判和程序对抗之特点,而裁定减刑假释则遵循司法审核规律,强调效率、程序公开、审核公正之特点。如将减刑假释审核职能设置于刑事审判庭与审判监督庭,同样的法官既审理刑事和再审案件,又对减刑假释案件作司法审核,必然会造成法官自觉去比较二类案件孰轻孰重,法官也明显会将主要精力投入到刑事和再审案件的审理中,这样很难保证减刑假释案件的质量。特别是,如果减刑假释审核工作与刑事一、二审案件审判业务同属一个部门负责,同一部门既对被告人定罪量刑,又审核罪犯的减刑假释,司法意识也很难适应。此外,由于一个审核部门管辖多个司法业务,职责多、任务重,对减刑、假释司法实践中存在的诸多问题,亦无法及时作细致、系统的调查研究。
(二)现行法院审核减刑假释的工作机制不统一、不规范
现行法院审核减刑假释制度存在的重大弊端之一是程序繁琐、效率低下以及管者不裁、裁者不管的管理与裁定相脱节,法院只就监管机关提交的减刑假释材料进行公式化审核,其裁定仅具有程序上的意义。1、法院书面审核不规范。监管机关提出减刑假释建议后,法院主要适用书面审核,一般是“几十个甚至上百个罪犯一批,一批一批办,一个一个监管机关办”,法院基本未核实监管机关上报的减刑、假释材料的真伪,仅对所报材料反映罪犯明显存在违纪违规情形的,不予裁定减刑假释,据统计,近5年来,长沙市中级法院裁定不予减刑假释的案件,仅占所审理案件的0.3%。可以说,监管机关提出的减刑假释建议,对罪犯是否获得减刑假释,事实上具有决定作用。其不足之处在于:(1)法院不了解罪犯的表现,仅凭监管机关提供的书面材料,难以及时、准确地把握罪犯的改造情况,使法院对监管机关的减刑假释建议书的审查流于形式,监管机关成为实质的减刑假释审核机关,这恰恰与监管的行政机关性质不符。同时也导致法院难以全面客观地作出公正裁定,而且透明度不高,容易引起社会对办案公正与否的猜疑。(2)法院这种“批发市场式的”办案,作为法律监督机关的检察院以及减刑假释权利的享有者罪犯均没有介入,在程序上不健全。2、听证审核程序不规范。开庭听证审核较书面审核透明度更高,一定程度上体现了公平、公正,避免了暗箱操作,既有效维护了罪犯的合法权益,也有利于检察机关切实履行法律监督职能,此举得到了最高法院的肯定,并向全国推广。但这种审核方式在运转过程中也存在问题:(1)法院人少案多,很难将精力全部集中于减刑假释案件的审核中,且减刑假释案件有季节性特点,此举给法院增加了许多工作量,影响到其他审判业务的正常开展。同时,法院对减刑假释申报往往不能及时作出裁定,更降低了减刑假释措施在改造活动中的直接影响力。因此,长沙市中级法院目前仅限于对假释案件采取听证形式,而减刑案件仍以书面审核为主。(2)由于欠缺统一可操作性的规范,现有的对减刑假释案件听证审核与完整意义上诉讼程序化还有相当的距离。各地法院各自为政,裁前公示如何具体操作、罪犯如何在法庭陈述、是否吸收有关案件的被害人及其他利害关系人参与减刑假释听证程序等不规范,办案的透明度并不彻底,案件质量在形式上虽有提升,但实质公平尚须进一步探索。
(三)现行法院审核减刑假释一定程度上忽视了对罪犯权利的保护
依据法律,获得减刑假释是罪犯的重要权利之一,但是,罪犯能通过什么程序主张其减刑假释权利?又能通过什么程序使自己的减刑假释权利在法院审核时得到保障?从目前减刑假释的全过程看,作为刑罚执行机关的监管机关最能及时、全面地掌握罪犯的改造表现,对于罪犯是否符合减刑假释的条件、能否适用减刑假释最具有发言权,由其提出减刑假释建议,是合理的。但罪犯个人主张权利,无任何必经的程序来保障,其不能申请减刑、对公示有效质疑、申辩等,也不能对减刑假释的裁定提出异议、申请复核、复议、申诉等。罪犯在减刑假释的全过程中,由于法院缺乏听取当事人及相关利害关系人意见,无法有效保证罪犯的权利得到实现。对罪犯权利的忽视,一定程度上影响到人民群众对于司法公正的信心。

三、法院减刑假释存在问题的原因分析

(一)法律及司法解释对减刑假释程序性规定较为原则,不具体
现行涉及减刑假释制度的法律及司法解释有《刑法》、《刑事诉讼法》、《最高法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》、《最高法院关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》等规定,部分中、高级法院也就此出台了一些可操作性的规范文件。总的来说,法律及司法解释对减刑假释的对象、限制条件、实质条件和审核期限规定比较具体,实践中很好操作。但是,程序方面的规定过于原则,适用何种程序、机构如何设置、工作机制如何规范等等,均未规定,导致各地法院操作不一。法律及司法解释规定过于原则性特点是导致实践中减刑假释程序工作机制不规范、不统一等问题产生的主要原因之一。
(二)部分法院和法官思想认识有一定偏差
  部分法院和法官思想上认识的偏差也是导致减刑假释工作产生系列问题的重要原因之一。这种认识偏差主要表现在:1、部分法院对减刑假释工作重视不够。部分法官甚至部分法院认为减刑假释案件只是公式化办公,认为其他案件比减刑假释案件更为重要,他们没有将减刑假释工作与司法公正与效率、司法为民等服务宗旨联系起来,没有意识到减刑假释工作同样关系到法院工作的质量,同样是法院工作非常重要的组成部分。2、各地法院对减刑假释的认识不统一。关于法院裁定减刑假释权力性质是审判权与行政审核权的观点争议,集中反映为到法院工作中,主要表现为各地法院对减刑假释工作的做法不规范、不统一,做法多样,机构任意设置,忽视对罪犯权利的保护,此严重影响了司法的统一性和严肃性。3、部分法院改革创新意识不够。由于对减刑假释工作的重要性认识不够,部分法院和法官对办理此类案件积极性不高,欠缺改革创新意识,不会主动去完善减刑假释工作机制。

四、世界各国有关减刑假释的经验
1、美国。(1)美国各州州长有权对本州犯人的刑期实行赦免或减刑。美国总统对联邦罪犯有类似的权利。通常,由按法律规定任命的赦免委员会详细审查申请、进行调查,并向总统提出积极的建议。特别是在那些盛行死刑的州,人们往往要求州长对死刑犯减刑。美国的法律或传统中没有大赦。(2)美国由假释委员会(司法部下设假释委员会,没有法院的参与)决定是否对罪犯假释,各州均设有假释委员会,其成员由州长任命。假释委员会通常是一个大型假释机构的组成部分,该机构在罪犯获释出狱后对其进行监管。犯人在何时有资格获得假释属州法律权限。因此,各州的情况可谓千差万别。在法官只裁定最重刑罚的判决制度下,犯人可以在服完,譬如说,1/3刑期后获得假释的资格。假释委员会成员一般在狱中与有可能获得假释的犯人举行简短会晤。委员会通常对犯人在监狱内的改正情况感兴趣,但也不可避免地会考虑犯罪事实和犯人的前科。
2、日本。(1)减刑是日本刑罚“恩赦”制度的方式之一,由宪法规定,属内阁的权限,由内阁决定,经天皇认证,然后执行。(2)日本的刑法中规定了假释,由监狱长向“地方更生委员会”(行政机关)提出假释申请,该委员会须对行为人的人格、在监狱的表现、入狱前的生活方式、家属关系、其他关系等进行调查并进行审理,审理以会面为原则。
3、俄罗斯。(1)俄罗斯刑法规定了大赦和特赦制度,大赦由俄罗斯联邦会议国家杜马作出,特赦则由总统决定,但该国没有减刑的规定。(2)至于假释,则明确由法院决定,并针对犯罪的严重程度和其他情况,规定经过不同的刑期才能假释。
4、台湾。(1)减刑为赦免制度四种方式之一,由行政院交主管部对减刑进行研议,总统最终决定。(2)台湾刑法第10章规定了假释制度,监狱报请法务部,由法务部决定是否假释出狱。
5、澳门。(1)澳门刑法对大赦、赦免及特赦作了规定,但未规定减刑制度。(2)当服刑已达三分之二且至少已满六个月时,如符合下列要件:A经考虑案件之情节、行为人以往之生活及其人格,以及于执行徒刑期间在人格方面之演变情况,期待被判刑者一旦获释,将能以对社会负责之方式生活而不再犯罪属有依据者;及B释放被判刑者显示不影响维护法律秩序及社会安宁,法院给予被判徒刑者假释,但假释之期间相等于徒刑之剩余未服时间,绝对不得超逾五年,且实行假释须经被判刑者同意。
5、法国。法国的假释由司法部决定,执行法官负责监督执行。
6、德国。德国的法院和检察院都是司法部的下设机构,德国的假释是由司法部下设的法院决定,并通过聘任假释官来具体负责假释人员的监督、救济。
五、对解决减刑假释现存问题的思考
贯彻刑事司法政策,公正办理减刑假释案件,不仅有利于促进刑罚目的实现,更有利于促进和谐社会的构建。既然已明确法院裁定减刑假释属于司法审核权,就必须从减刑假释的规律着手,遵循司法程序行使司法审核权,不能以形式上的书面审和走过场式的裁前公示、听证开庭而放弃实质意义上的审核权;必须与审理刑、民、行政、审监等案件相区分,采取符合其规律的机制、体制来处理。因此,要使法院对减刑假释案件的审理走出困境,必须从工作机制上进行改革。
我们认为,改革减刑假释工作机制,将减刑假释案件从审判庭剥离出来,放置独立机构行使,有助于保障罪犯权利,维护监管秩序,有助于提高减刑假释工作的透明透和公正性,促进社会和谐。为了给未来修改法律提供经验,也为了解决目前法院裁定减刑假释工作所面临的突出矛盾,建议在减刑假释案件较多的部分中级以上法院试点,设立专门的“减刑假释审核独立机构”,配备专门审核减刑假释案件的法官,以提高审核减刑假释案件的质量和效率。为与法院组织法和刑事诉讼法相协调,“减刑假释审核独立机构”在类别上仍作为刑事(审判执行)庭,可称为“刑X庭”。

六、在长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”的研究
(一)长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”具备完全条件
1、案件发展具备条件。1980年至1990年,长沙市两级法院审结减刑假释案件7505件;1997年新刑法实施以后,因减刑假释案件均收归中级以上法院审理,长沙市中级法院的减刑假释案件的数据为:1998年2310件,1999年2364件,2000年2385件,2001年2582件,2002年3207件,2003年3806件,2004年5515件,2005年5656件,2006年达到6650件。从2006年的数据看,减刑假释案件占当年全部审结案件的59.83%。长沙地区现有执行机关13个,包括省属监狱、看守所6个,市属监狱、看守所4个,区县级看守所5个,2006年共关押服刑罪犯1.3万余名。近四年来,减刑假释案件由本院刑事审判第一庭负责审核,减刑假释案件数量增长的同时,审判人员人数保持不变,2006年人均审核减刑假释案件475件,人均审结一、二审刑事案件16.5件,压力可想而知,如仍由刑事审判庭审核减刑假释案件,确实无法从机制上解决减刑假释案件的现存问题。
2、经验积累具备条件。因长期开展减刑假释审核工作,本院刑事审判第一庭、刑事审判第二庭两个业务庭已相当数量的刑事法官积累了较为成熟的工作经验,现有干部力量加上适当的增编即可解决新建机构的法官员额。
3、与其他职能机关对口衔接具备条件。至2006年底,长沙市中级法院管辖地的监狱主管机关(省监狱管理局)、看守所主管机关(公安机关)、监所检察主管机关(检察院)均已设置了针对刑罚执行工作的独立工作部门。省监狱局设立刑罚执行处、省市公安机关成立监所管理处(支队)、长沙市检察院经人大常委会批准成立了星城地区人民检察院等,已形成配套工作机制,如长沙市中级法院无此职能对口独立工作机构,明显影响工作联系和协调。
(二)长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”的意义
1、有助于规范法院的减刑假释及关联性司法活动。过去将把减刑、假释案件划归普通刑事审判业务庭管辖,导致对这项活动的数据统计、信息分析、问题调研等多方面工作,以及与此相联系的对假释犯、暂予监外执行犯、缓刑犯的交接、监督、管理、考察、评价,对财产刑的执行等存在诸多困难、漏洞、甚至空白,设立独立机构,有助于这一减刑假释及关联性司法活动予以规范。
2有助于开展法院的司法专业活动。减刑、假释审核工作既非刑事审判工作,也不属于审判监督程序活动,依《刑事诉讼法》第四编的规定,它完全属于专门的刑事执行程序;另外,把分属不同的各类刑事审判业务合属一个审判机构管辖,客观上易导致法官精力分散、思维混乱、业务不精的后果。设立独立的专门工作机构,是司法工作专业化的要求,有助于人民法院培养专家型法官和模范型审判组织,有利于形成专家型精英法官队伍,亦符合最高人民法院提出的《人民法院五年改革纲要》的要求。
3、有助于分解繁重的刑事司法工作任务压力和提高工作效率。如前所述,驻长13个执行机关年度关押服刑罪犯达13000余人;受司法文明进程、司法观念进步及刑罚执行制度改革的影响,年度减刑假释量已从8年前的2310人增长到6650人,往后可能仍将稳中有升;如此大的工作量仍然与刑事一审、二审案件合归一个业务部门管辖,显然压力过重;机制顺则事半功倍,机制阻则事倍功半。因此,实行这一改组也是提高刑事司法工作效率的需要。
4、有助于改革司法制度及司法工作机制。当前的刑罚执行及刑罚制度适用工作中尚有诸多缺陷和问题,已构成对犯罪预防、全面改造罪犯的制约因素。设立专门机构,有助于解决当前存在的诸多问题,也有助于改革司法制度及司法工作机制。