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市人民政府关于印发《十堰市城市供水管理办法》的通知

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市人民政府关于印发《十堰市城市供水管理办法》的通知

湖北省十堰市人民政府


市人民政府关于印发《十堰市城市供水管理办法》的通知

十政发[1998]24号
各县市区人民政府,白浪开发区管委会,市政府各部门,各县级事业单位,各大中型企业,
驻市各单位:
  经研究,市政府原则同意《十堰市城市供水管理办法》,现印发给你们,请认真遵照执
行。

                           一九九八年三月十五日
             十堰市城市供水管理方法

              第一章 总则
  第一条 为加强城市供水管理,促进城市供水事业发展,保障城市生活、生产和各项建
设正常用水,根据国务院《城市供水条例》和《湖北省城市供水实施办法》等有关规定,结
合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称城市供水,是指城市公共供水,自建设施供水和城市生活用水二次
供水。
  第三条 城市供水工作实行开发水源和计划用水、节约用水相结合的原则。
  第四条 对城市供水事业实行有利于发展的政策,鼓励供水企业走“以水养水”,滚动
发展之路。
  第五条 在本市行政区域内从事城市供水的规划、建设、生产、管理和使用城市供水者,
必须遵守本办法。
  第六条 十堰市市政园林管理局主管全市城市供水工作,县、市人民政府确定的城市供
水行政主管部门( 以下简称城市供水行政主管部门) 主管本行政区域内的城市供水工作。

              第二章 城市供水水源
  第七条 县级以上人民政府应当组织规划局、水利局、地质矿产局和城市供水行政主管
部门共同编制城市供水水源开发利用规划,作为城市供水发展规划的组成部分纳入城市总体
规划。
  第八条 编制城市供水水源规划应当从城市发展需要出发,并与水资源统筹规划和水长
期供求计划相协调,优先保证城市生活用水,统筹兼顾工业用水和其他各项建设用水。
  城市供水水源的开发利用,应当遵循国家取水许可制度的有关规定。
  第九条 城市生活饮用水水源保护区,由市(县、市)环境保护局会同水利局、卫生局、
城市供水行政主管部门,按国家的有关规定共同划定,经本级人民政府批准后公布,并由城
市供水企业设置明显的范围标志和禁止事项的告示牌。
  第十条 在饮用水水源保护区内,禁止从事一切污染水质的活动。
  ( 一)以水库为水源的, 大型水库取水点上游2000米(中小型水库10000米) 两侧向水面
山坡(通向水库水域的沟壑1000米)范围内,禁止下列事项:
  1、扩建、新建有污染的工程项目。
  2、在滩地和岸坡存贮固体废弃物和其它污染物。
  3、直接或间接向水体排放超标污水、废液, 倾倒固体废弃物,设立有害化学物品仓库。
施用持久性剧毒农药。
  4、在水体中刷洗机动车辆和其它有毒、有害器具。
  5、兴建与水利工程无关的永久或临时建筑设施。
  6、游泳、水上训练及其它水上体育或娱乐活动。
  7、在最高水位线以下放养畜禽。
  8、毒鱼、炸鱼、电鱼。
  9、在非指定区域捕鱼、钓鱼及网箱养鱼。
  (二)以河流为水源的,取水点上游1000米, 下游100米的水域不得排入工业废水和生活
污水,其沿岸不得堆放废渣,设立有害化学物品仓库、堆栈或装卸垃圾、粪便及有毒物品的
码头,不得使用工业废水或生活污水灌溉及施用持久性剧毒农药。不得从事放牧等有可能污
染该水域水质的活动。
  (三)以汉江为水源的,取水点上游5000米, 下游100米水域禁止新建排污口,原有排污
口排放污染物不得超过国定规定标准。

              第三章 城市供水工程建设
  第十一条 城市供水工程(包括二次供水工程)的设计、施工应当委托有相应资质证书的
设计、施工单位承担,并遵守国家有关技术标准和规范。禁止无证或超越资质证书规定的经
营范围承担城市供水工程的设计、施工任务。
  禁止利用管理职权对供水工程建设和设备的添置实行行业垄断。
  第十二条 城市新建、扩建、改建工程需要设置二次供水设施的,建设单位应向供水企
业提出申请,并经城市供水行政主管部门和卫生局审批后方可进行设计和施工。
  第十三条 城市供水工程(包括二次供水工程)竣工后,应由城市供水行政主管部门( 或
委托城市供水企业)组织供水工程主管部门和质检、设计、施工、工程建设管理单位, 按照
国家有关技术标准和规范组织验收,未经验收或验收不合格的不准投入使用。
  第十四条 兴建高层建筑和对水压有特殊要求以及不能间断供水的用户, 应自备加压和
储水设备,自行负责管理。
  第十五条 公用供水工程竣工后,负责建设的单位和施工单位应将技术文件、竣工图纸、
工程验收文件等资料移交相应的城市供水企业管理。

              第四章 城市供水经营
  第十六条 城市供水企业和自建设施对外供水的企业,必须按照国家城市供水资质管理
的有关规定,经城市供水行政主管部门进行资质审查合格并经工商行政管理局登记注册后,
方可从事经营活动。
  第十七条 城市供水企业和自建设施对外供水的企业,必须建立健全水质检验机构和质
量管理制度,负责检验水源水、净化水、出厂水、管网水的水质,做好水质检验分析、记录
工作,接受城市供水行政主管部门的监督检查,确保城市供水的水质符合国家规定的饮用水
卫生标准和供水压力符合国家规定的标准。
  禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。
  第十八条 城市供水和自建设施对外供水企业,应当保持不间断供水。因工程施工、设
备维修等原因,确需停止供水的,应提前24小时通知用户及消防部门: 因发生灾害或紧急事
故不能提前通知的,应当在抢修的同时尽可能通知用水户和消防部门。发生上述问题,均应
尽快恢复正常供水并报告城市供水行政主管部门。暂停供水时间超过3天的, 应采取临时供
水措施。
  公用自来水供水管道破裂时,城市供水企业可边施工按规定办理破路等赔偿手续,影响
道路交通的,应及时通知交通管理部门。供电部门、邻近单位应给予用电方便,电费由供水
企业支付。
  第十九条 申请用水需要增加用水量或申请改装自来水管道、水表的单位和个人,须经
城市供水企业同意,纳入供水计划,签订供水合同,缴纳规定的费用并安装经检验合格的水
表后,方可用水。
  第二十条 城市供水企业以注册的水表计量收费,用水户内部分表由产权单位或建设单
位自行收费;城市供水企业注册的水表如与用水户内部分表发生计量差额时,由用水户分摊,
不得因此拖欠水费。城市房地产开发企业建设的商品房用水,城市供水企业按总水表抄表收
费,总水表以后由其自行管理,也可由其委托城市物业或其它管理部门抄表收费。
  第二十一条 用水户应按用水类别不同分别装表计量,如将不同价格的自来水混合使用,
城市供水企业可按高类别水价收取水费。
  第二十二条 用水户应当按照规定的计量标准和水价标准在规定的期限内缴纳水费,逾
期必须缴纳每日千分之一的滞纳金。逾期30日不缴纳水费和滞纳金的,供水企业可暂停供水,
直至缴纳清费用为止;月用水量达不到底度者,按底度收费。用水户连续3 个月用水量达不
到底度者,城市供水企业可更换适当口径的水表。
  第二十三条 因用水户的责任,如水淹、堆压、锁门等影响城市供水企业抄表时, 城
市供水企业可按前3个月平均用量收取当月水费,并通知用户整改,下月多退少补, 若下月
继续影响抄表时,按水表额定流量收取水费,多收水费不予退还。
  第二十四条 用水户对城市供水企业注册的水表准确度有异疑时,可向城市供水企业或
计量检定部门申请校验,并按规定缴纳校表费、复装费。如检验结果超过规定标准,城市供
水企业对超过部分退补水费并退校表费、复装费。
  第二十五条 禁止盗用或者擅自转供城市公共供水。用水户如需变更户名时,凭交接双
方盖章的函件到城市供水企业办理过户手续。同时原用水户结清一切未了事宜。
  用水户停止用水应书面报请城市供水企业结清水费,拆表销户。如停用不报,则按底度
继续收费。 连续2月不用水又未办理销户手续的,作自动销户处理,由城市供水企业拆表销
户。
  第二十六条 用户投资或合资安装的户外连接城市公共供水的管道,城市供水企业在满
足用水户现有用水量的情况下,可按需要发展其他用水户,原用水户不得阻拦、干扰。
  第二十七条 未经城市供水企业批准,任何单位和个人非火警用水不得在公用消火栓取
用水;公安消防部门在执行火警任务时,可在任何消火栓取水,但事后应将取水地点、时间、
用水量等书面报送城市供水企业。其水费从代收的自来水附加费中解决。
  第二十八条 城市供水企业和自建设施对外供水企业及二次供水单位的制水人员必须持
“健康证”上岗。
  第二十九条 市政施工、园林绿化、环卫洒水车用水应向城市供水企业申请,设立固定
取水点,装表计量,收费供应。
  第三十条 城市供水价格根据城市建设和供水需求情况,按供水成本价格的变化适时调
整。对生活用水价格实行保本微利;对生产和经营用水合理计价,由物价部门会同同级城市
供水行政主管部门确定。

              第五章 城市供水设施维护
  第三十一条 城市供水企业和自建设施对外供水企业对其管理的城市供水设施,应定期
检查维修,确保安全供水;从结算水表后至用水管道,由产权所有者负责维修和管理。用户
应协助供水企业管理好水表井,因用户责任造成水表损坏和遗失由用户赔偿;公用供水管网
( 包括附属设施),除城市供水企业负责管理维护和正常操作外, 任何单位和个人都不得擅
自动用或侵占。
  第三十二条 城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内,禁止挖坑、取土或者
修建建筑物、构筑物等危害供水设施安全的活动。
  禁止围压、堆占、掩埋供水管道及其附属设施。禁止向阀门井、水表井井孔倾倒垃圾、
粪便、污水及其其它污物。
  第三十三条 因工程建设确需改装、拆除或者迁移城市公共供水设施的,建设单位应报
经规划局和城市供水行政主管部门审批同意后实施。所需费用由建设单位负责。
  第三十四条 禁止擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网连接。因特殊情况
确需连接的,必须经城市供水企业同意,报经城市供水行政主管部门和卫生局批准,并在管
道连接处采取必要的防护措施。
  禁止生产或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统
连接。

              第六章 罚则
  第三十五条 城市供水企业或自建设施对外供水的企业有下列行为之一的,由城市供水
行政主管部门责令改正,并处以2000元以上10000元以下罚款;情节严重的, 报经当地人民
政府批准,可以责令停业整顿,对负有直接责任的主管人员和其他责任人员,其所在单位或
者上级机关给予行政处分。
  (一)城市供水水质、水压不符合国家规定标准的;
  (二)擅自停止供水或者未履行停水通知义务的;
  (三)未按规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的。
  第三十六条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由城市供水行政主管部门责令停止违
法行为,并可处以5000元以上30000元下罚款; 对负有直接责任的主管人员和其他直接责任
人员,其所在单位或者上级机关可以给予行政处分:
  (一)无证或者超越资质证书规定的经营范围进行城市供水工程的设计或者施工的;
  (二)未按国家规定的技术标准和规范进行城市供水工程的设计或者施工的;
  (三)违反城市供水发展规划及其年度建设计划兴建城市供水工程的。
  第三十七条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由城市供水行政主管部门按下列规
定给予处罚:
  (一)涂刻、毁损、破坏城市生活饮用水源保护区标志和禁止事项牌的,除责令停止违法
行为外, 可处以300元以上1000元以下罚款;
  (二 )盗用或者擅自转供城市公共供水的,责令改正,赔偿经济损失,没收非法所得,
并处以500元以上5000元以下罚款;
  (三)盗窃、收购、损坏城市公共设施的,除按被损坏供水设施原值照价赔偿和没收非法
所得及赃物外,并处以直接责任人200元,责任单位200元以上1000元以下罚款。
  (四)在规定的城市公共供水管道及其附属设施安全保护范围内进行危害供水设施安全活
动的,责令限期整改,处以责任单位300元以上3000元以下、直接责任人300元罚款。
  (五)擅自在公共供水管网上接管用水,装泵抽水以及擅自将自建设施供水管网与城市公
共供水管网系统连接的,责令限期拆除,并处以直接责任单位负责人500元、 责任单位 500
元以上5000元下罚款。
  (六)产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统
直接连接的,责令限期拆除,并处以责任单位主管人员5000元以上10000元以下、 直接责任
单位10000元以上30000元以下罚款。
  (七)擅自拆除、改装、动用或者迁移城市供水设施的,责令恢复原状,并处以责任单位
300元以上3000元以下、 直接责任人300元罚款。
  有前款第(二)(五)(六)(七)项所列行为之一,情节严重的,经当地人民政府批准,可以
在一定时间内停止供水。
  第三十八条 阻挠城市供水行政主管部门工作人员依法执行公务,妨碍城市供水企业对
公共供水设施进行检查、维修或抢修的,由城市供水行政主管部门对直接责任人或责任单位
处以500元以下罚款。
  违反本办法规定,构成危害社会治安行为的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管
理处罚条例》予以处罚,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
  第三十九条 罚没收入管理按《湖北省罚没收入管理办法》的规定执行。
  第四十条 城市供水行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其
所在单位或者上级机关给予行政处分,构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。
  第四十一条 被处罚的单位和个人对行政处罚决定不服的,可依法申请复议或向人民法
院起诉。逾期不申请复议,也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机
关申请人民法院强制执行。

              第七章 附则
  第四十二条 本办法应用中的问题,由市政园林局负责解释。
  第四十三条 本办法自发布之日起施行。



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牡丹江市人民政府办公室关于印发牡丹江市住房公积金管理行政监督办法的通知

黑龙江省牡丹江市人民政府办公室


牡丹江市人民政府办公室关于印发牡丹江市住房公积金管理行政监督办法的通知

牡政办发〔2009〕45号


各区人民政府,市政府各直属单位:

  经市政府同意,现将《牡丹江市住房公积金管理行政监督办法》印发给你们,请认真遵照执行。

  二〇〇九年十二月二十一日

  牡丹江市住房公积金管理行政监督办法

  第一条为进一步加强对我市住房公积金管理的监督,规范监督行为,保障住房公积金运行安全,根据国务院《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)及建设部、财政部、中国人民银行、中国银行监督管理委员会《住房公积金行政监督办法》(建金管〔2004〕34号)等有关规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条市财政局、市审计局、中国人民银行牡丹江中心支行和中国银监会牡丹江监管分局(以下简称牡丹江银监分局),依据管理职权,负责对全市住房公积金管理法规和政策执行情况实施监督。

  第三条牡丹江市住房公积金管理中心(以下简称管理中心)和受委托承办住房公积金金融业务和相关手续的银行是本办法的被监督单位。

  第四条住房公积金行政监督应当遵循客观、公正、合法、高效的原则。

  第五条住房公积金管理行政监督职责为:

  (一)财政部门监督职责

  市财政部门依法对本行政区域内住房公积金归集、提取和使用情况进行监督。

  1.对管理中心编制的住房公积金归集、使用计划提出意见;

  2.参与审批住房公积金归集、使用计划和计划执行情况报告;

  3.审核管理中心编制的住房公积金管理费用年度预算、决算和财务报告并提交市公积金管委会审议;

  4.对管理中心执行财政部《住房公积金会计核算办法》的通知(财会字〔1999〕33号)和《财政部关于印发〈住房公积金会计核算办法补充规定〉的通知》(财会字〔2000〕12号)情况进行监督;

  5.对住房公积金增值收益的真实性、分配的合法性以及住房公积金管理费用和城市廉租住房建设补充资金管理和使用等情况进行检查;

  6.应当履行的其他监督职责。

  市财政部门应当将对住房公积金归集、管理、使用计划执行情况开展监督检查工作,形成年度报告报市公积金管委会。

  (二)审计部门监督职责

  市审计部门依法对管理中心住房公积金的归集、管理和使用情况的真实性、合法性、效益性进行审计监督。

  1.检查管理中心收入、费用支出、损益、收支分配的真实性、合法性;

  2.检查受委托银行承办住房公积金有关金融业务和相关手续的真实性、合法性;

  3.审计事项做出评价,提出审计意见和建议;

  4.应当履行的其他监督职责。

  市审计部门应当定期向社会发布年度住房公积金审计结果的公告。

  (三)中国人民银行牡丹江中心支行的监督职责

  1.中国人民银行牡丹江中心支行依法对管理中心在受委托银行设立的住房公积金账户进行管理;

  2.督促受委托银行按规定为缴存住房公积金的职工建立个人账户;

  3.定期与管理中心核对帐目;

  4.中国人民银行牡丹江中心支行每季度进行监督检查,对违反政策规定,不允许或者阻挠受委托银行为职工建立个人账户的,应当向市公积金管委会和上级部门报告;

  5.应当履行的其他监督职责。

  (四)牡丹江银监分局的监督职责

  1.检查受委托银行办理住房公积金金融业务的合规性;

  2.检查有关住房公积金的政策法规执行情况;

  3.检查受委托银行与管理中心签订有关委托合同的执行情况;

  4、应当履行的其他监督职责。

  第六条住房公积金行政监督方式包括现场监督和非现场监督。

  现场监督是指监督部门对被监督单位实施的实地检查。必要时,监督部门可以聘请会计师事务所等社会中介机构协助检查或者审计。

  非现场监督是指监督部门对被监督单位报送的住房公积金管理有关文件和数据资料进行的检查、分析。非现场监督分为常规监督和专项监督。常规监督是监督部门对被监督单位按要求上报有关文件和定期报送数据资料实施的监督;专项监督是监督部门对被监督单位就专项问题按要求报送文件和数据资料实施的监督。

  第七条现场监督实行定期检查和不定期检查相结合的制度。

  监督部门应当在职责范围内制定年度行政监督工作计划,定期对被监督单位进行检查。根据需要,监督部门可以不定期就1个或者1个以上专门问题进行专项检查。

  第八条监督部门实施现场检查,依照下列程序进行:

  (一)根据检查计划或者专项检查需要,组成检查组,确定检查项目和检查内容,制定检查方案,在实施检查3日前通知被监督单位。监督部门认为必要,也可以在到达检查现场时出示检查通知,检查人员应当出具证件表明执法检查身份;

  (二)检查组就检查事项听取被监督单位的汇报,查阅有关文件、资料,检查被监督单位有关会计凭证、会计账簿、会计报表、统计报表以及现金、实物、有价证券,向有关单位和个人调查取证等;

  (三)检查组应当在现场检查结束后,写出检查报告,送被监督单位征求意见。被监督单位有异议的,可以在接到检查报告15日内提出书面意见。逾期未提出书面意见的,视同无异议;

  (四)检查组征求被监督单位意见后,将检查报告报监督部门审定。监督部门对检查事项做出评价,形成检查意见书,送交被监督单位。对经查证存在问题的,监督部门还可以依照本办法做出监督决定或者监督建议。

  第九条监督部门及其工作人员在履行检查职责时,有权采取以下措施:

  (一)要求被监督单位提供与监督事项有关的管理文件、财务账目、原始凭证及其他资料,进行查阅或者予以复制;

  (二)向有关单位和个人进行调查,要求就监督事项涉及的问题做出解释和说明,并取得有关证明材料;

  (三)对被监督单位和人员隐匿、伪造、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表,转移、隐匿住房公积金资产以及其他违反法律、法规和行政纪律的行为,责令停止和予以纠正;

  (四)建议暂停有严重妨碍检查工作的人员执行公务。

  第十条在监督检查中,被监督单位、人员有权向监督部门进行陈述和申辩。

  第十一条监督部门实施非现场监督,依照下列程序进行:

  (一)根据监督工作需要,提出报送文件和数据资料的内容、格式、报送方式及时限,通知被监督单位;

  (二)审核被监督单位报送的文件和数据资料,对不符合要求的,通知被监督单位补报或者重新报送;

  (三)分析被监督单位报送的文件和数据资料,通过住房公积金监督管理信息系统查询有关信息,评估住房公积金管理和使用状况及存在的问题,必要时写出监督报告。

  第十二条管理中心应当按时向市财政部门、审计部门、中国人民银行牡丹江中心支行、牡丹江银监分局报送住房公积金统计报表、会计报表,保证数据真实、准确、完整。纸质报表须由经办人和单位负责人签字,加盖单位公章。

  第十三条监督人员在履行职责时,与被监督单位或者监督事项有利害关系的,应当回避。

  第十四条监督部门应当督促管理中心为住房公积金缴存人做好以下服务:

  (一)为缴存人发放住房公积金的有效凭证;

  (二)开通余额的电话查询和缴存、提取等情况的互联网查询业务;

  (三)单位、职工对账户内的存储余额有异议的,管理中心要积极认真做好复核;

  (四)为符合条件的缴存人及时办理住房公积金贷款、提取等手续;

  (五)定期向社会公布住房公积金管理、使用的年度公报和财务报告。

  第十五条住房公积金管理实行重大事项报告制度。管理中心应当将下列事项及时报监督部门:

  (一)出现挪用或者批准挪用住房公积金的;

  (二)管理中心预计会出现亏损的;

  (三)委托购买国债结算代理人出现违法违规行为的;

  (四)出现重大风险或者风险隐患的;

  (五)出现严重违法违规问题的;

  (六)监督部门认为应当报告的其他重大事项。

  第十六条监督部门根据举报、重大事项报告,或者在实施监督过程中,发现被监督单位和有关个人有违法违规行为嫌疑的,应当进行调查。对重大、复杂事项的调查情况和调查结果,向市人民政府报告。

  第十七条实施监督过程中,监督部门发现被监督单位和有关个人有违法违规行为嫌疑,需要进行调查的,应当按照以下程序执行:

  (一)对需要调查的事项予以立项;

  (二)组织调查,收集证据;

  (三)有证据证明违法违规行为属实的,依法做出监督决定或者监督建议;

  (四)调查认定不存在违法违规行为或者不需要追究行政纪律责任的,应当将调查结果告知被监督单位和有关个人;

  (五)调查人员在调查时应当出具证件表明身份。

  第十八条监督部门建立通报制度,应当在每年第一季度通报被监督单位上一年度贯彻执行住房公积金管理法规、政策贯彻执行情况以及存在问题。

  第十九条公民、法人和其他社会组织对住房公积金管理和使用方面的违法违规行为有权进行检举和控告,监督部门应当及时受理,依法办理。

  (一)举报人可以采用电话、传真、电子邮件、信函等书面或者口头方式进行举报。实名举报的,应当对举报人有关情况保密。

  (二)受理举报,应当指定专人记录、收阅、登记。对内容不详的署名举报,应当及时约请举报人面谈或者通过其他方式索取补充材料。

  (三)对重大问题和紧急事项的举报,监督部门应当及时向有关领导报告,并在职责范围内依法采取必要措施。

  第二十条监督部门要加强对管理中心负责人的监督,发现问题及时向市人民政府反映。管理中心负责人有下列情形之一的,监督部门可以提出撤换或者给予其他行政处分的建议:

  (一)对应当由市公积金管委会决策的事项自行决策,或者不执行市公积金管委会依法做出的决策,情节较严重的;

  (二)违反《条例》规定挪用住房公积金,或者对批准挪用住房公积金行为不予抵制,也没有向监督部门及时报告的;

  (三)管理中心违反《条例》第四十条规定,情节较严重的;

  (四)管理中心向他人提供担保;

  (五)拒绝或者阻挠监督部门依法实施监督的;

  (六)有贪污、贿赂行为,查证属实的;

  (七)不同意辞去兼任的其他行政、事业单位和经济组织职务的;

  (八)有其他违法违规行为的。

  第二十一条监督部门对被监督单位查证属实的违法违规行为,可以根据有关规定提出以下监督决定或者监督建议:

  (一)责令被监督单位限期改正;

  (二)建议按照干部管理权限对有关责任人给予行政处分;

  (三)建议解聘市公积金管委会委员或者撤换管理中心负责人;

  (四)建议管理中心按规定解除与有关商业银行分支机构经办住房公积金金融业务和相关手续的委托关系;

  (五)构成犯罪的,建议移送司法机关依法追究刑事责任;

  (六)其他决定或者建议。

  第二十二条对监督部门做出的监督决定,被监督单位应当认真执行,并于监督决定生效之日起30日内报告执行情况。监督部门应当对监督决定的执行情况进行检查。

  对监督部门作出的监督建议,有关单位、部门应当积极采纳;未采纳的,应当说明理由。

  第二十三条被监督单位有下列行为之一的,监督部门可以建议有关部门,对负有责任的主管人员和直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:

  (一)拒绝、阻挠监督人员进行监督的;

  (二)拒绝或者拖延提供与监督事项有关文件、数据和资料的;

  (三)隐瞒事实真相、出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;

  (四)拒绝就监督部门所提问题做出解释和说明的;

  (五)挪用住房公积金资金的;

  (六)对发生重大事项不报告,造成严重后果或者资金损失的;

  (七)对督查督办的问题拒不改正的。

  第二十四条财政、审计部门对住房公积金管理和使用中违法、违规行为,依据管理职权,进行纠正和处理;情节严重的,依法给予行政处罚,并可以建议有关部门对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,移交司法机关处理。管理中心违反财政法规的,由财政部门依法给予行政处罚。

  中国人民银行牡丹江中心支行、牡丹江银监分局依据监管权限,对违规办理住房公积金金融业务和相关手续及违反住房公积金存贷款利率政策的行为,依法责令限期改正;对在办理住房公积金业务中违反审慎经营规则的受委托银行,责令限期改正。逾期未改正的,依法予以处理。受委托银行违反政策法规和委托合同约定办理住房公积金业务,应当追究受委托银行及其责任人员的责任;构成犯罪的,应当移交司法机关处理。

  凡不按规定设立账户的,财政部门、中国人民银行牡丹江中心支行应当依据管理职权对其进行处理。

  第二十五条被监督单位和有关个人对控告人、检举人、监督人员进行报复陷害的,由有关部门对直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第二十六条监督人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,由监督部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第二十七条本办法如与国家和省的法律、法规、规章和政策不一致时,按国家和省的规定执行。

  第二十八条本办法自发布之日起施行。



刑法因果关系研究
——兼评不作为犯的因果关系

内容提要:因果关系问题,一直是刑法理论研究中一个争论多多的问题。我国刑法因果关系问题的研究,自上个世纪五十年代以来,因受马克思列宁主义哲学因果关系理论和前苏联刑法因果关系理论的影响,宥于必然性和偶然性以及在原因上内因和外因的争论中,造成理解上的混乱。本文从普遍的立场出发,借鉴英美法国家刑法因果关系理论和大陆法国家刑法理论,区分刑法因果关系和事实联系及事实因果关系,从刑法的目的、任务和机能的角度重新认识刑法因果关系,并对我国刑法因果关系研究的现状提出了一点建议,最后,对同样存在许多争议的不作为犯罪的因果关系问题进行了简要的讨论,或者从这个新的思考角度,可以对我国刑法因果关系的研究有所裨益。
关键词:事实因果关系 刑法因果关系 不作为犯

刑法学上的因果关系理论,是刑法理论的重要组成部分.在大陆法系国家,自十九世纪提出因果关系理论至今,存在着各种各样的学说和观点,且随着刑法理论的向前发展,先后出现了一系列极有影响的因果关系理论。而英美法国家刑法学中的因果关系理论,则将因果关系区分为事实因果关系和法律因果关系。所谓事实上的因果关系,就是客观存在于外界之中的先行为与后结果之间引起与被引起的联系。这种联系是纯自然的存在,与人的主观认识没有任何关系,与法律规定也无关。而所谓法律原因,就是在法律上有价值的原因,也就是事实原因中,能够被法律认为应让行为人对产生的危害结果承担责任的原因。[1]我国的刑法理论,秉承前苏联的刑法理论,在因果关系问题上,局限于马克思列宁主义哲学上的必然性联系和偶然性联系以及内因和外因的论述上,而造成对刑法因果关系的种种理解,从而使学说观点长期争论不休。一方面固然有利于刑法理论的研究和发展,但另一方面,也造成了对因果关系的理解混乱不堪。在刑法因果关系问题上,还存在刑法因果关系的研究对象、范围以及刑法因果关系的机能等一系列问题的争论。
一、刑法因果关系的界定
刑法因果关系,有的学者认为,是指犯罪实行行为与对定罪量刑有价值的危害结果之间引起与被引起的合乎规律的联系。[2]也有的学者认为刑法上研究的因果关系,是指人的危害行为与危害结果之间的因果关系。[3]还有的学者认为,刑法因果关系是作为刑事责任的客观根据而存在于刑法之中的,它既是行为与结果之间的一种客观存在的事实因果关系,同时又是为法律所要求的法律因果关系,是事实因果关系与法律因果关系的统一。[4]种种不同的观点,分别从不同的角度理解刑法因果关系。从以上的观点中可以看出:(一)刑法因果关系首先是一种联系。根据马克思列宁主义哲学,事物之间的联系具有普遍性,事物不是孤立的存在的,而是和其它的事物相互联系着的。(二)刑法因果关系是一种人的行为和危害结果之间的联系。因为只有人的行为才能给予法律上的评价,自然力或者动物力纵使造成了严重的危害结果,也不能以刑法来处罚它们。(三)人的行为是有主观罪过的行为,才能成为刑法上的原因,如果没有主观罪过,人就不能对他的行为所造成的危害结果负刑事责任,自然不能认为行为和结果之间有刑法上的因果关系。虽然我们在研究和司法实践中认定因果关系时,应考虑各种事实的条件,但只要被确定为刑法上的原因的人的行为,则必然有主观上的罪过。除了上述的几种观点,我们能否从其它的角度来观察刑法的因果关系呢?答案当然是肯定的。
要从其它的角度来看刑法因果关系,应该先考察刑法因果关系的机能,以及研究刑法因果关系要解决的问题。刑法的因果关系理论要解决两个问题,一是判断因果关系是否存在的问题,二是判断存在的因果关系对犯罪构成要件有无重要性的问题。[5]刑法的因果关系有两个机能,一是定罪的判断机能,即根据刑法的因果关系,要为谁定罪,也即判断犯罪的主体。二是量刑的机能,即在各个犯罪主体之间如何让其承担刑事责任。这两个机能和上面的要解决的两个问题具有密切的联系,当然,定罪和量刑是不能割裂的,而应该是紧密联系的。在现实生活中,行为人的行为造成了一定的危害结果,这种事实的联系(包括事实的因果关系)如果被刑法认定具有刑法的意义,即行为人的行为构成犯罪,否则不能作为犯罪来处理,如行为人是未满14周岁的儿童,其行为不构成犯罪,行为和结果之间也就没有刑法因果关系可言。这里不是说刑法因果关系是犯罪的构成要件的内容,因为行为符合犯罪构成要件,便与危害结果之间具有刑法因果关系。[6]在量刑上,刑法因果为犯罪主体确定刑事责任,是刑事责任的依据。如行为人甲以杀人的故意持刀伤害某乙,乙受伤住院,适逢医生丙与乙旧有仇隙,乃故意不为救助,致乙死亡.在此案中,甲和丙的行为自然构成犯罪,但是应该如何定罪和量刑还要依靠刑法因果关系理论来指导。日本学者野村稔认为由于刑法将人的行为作为规范的规制的对象,因此人的行为与结果(外界变动)之间的因果关系成为需要解决的问题。在此场合,行为与结果之间的因果关系被肯定,亦即将结果归因于行为,因此将结果包括在内的广义的行为作为评价对象而进入了刑法的世界(刑法评价对象的确定机能)。也就是说,关于刑法的因果关系是从外界的变动出发,就刑法的评价对象的人的行为予以发现之际,帮助人的思维方式。[7]
事实的因果关系,已如前述,是一种客观的,自然的联系。而刑法的因果关系,则具有一定的主观性。先从刑法的目的谈起,因为即言因果关系有刑法的意义,以及其有重要的机能,自然不能脱离刑法的目的。刑法的目的,可以笼统的说总有保护社会生活利益的内容。而刑法的机能或者任务,也都有保护社会的含义。主法益论者,认为刑法的目的和任务在于法益的保护,因此当法益受到侵害或者威胁时,刑法自然会介入社会个人的生活,论行为人与法益危害结果之间的因果关系,从而为行为人定罪量刑。我国刑法第二条规定刑法的任务,是用刑罚同一切犯罪行为作斗争,以保卫国家安全,保卫人民民主专政的政权和社会主义制度,保护国有财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,维护社会秩序、经济秩序,保障社会主义建设事业的顺利进行。因此若有对上述保护对象的侵害,刑法就会有所反应。但是对社会生活利益的侵害,有人的行为亦有自然力以及动物力,对后者,因其非人力所能预料,难以控制,故而不具可罚性;而前者,也要区分而对待,在客观的事实中,人的行为是危害结果的原因,但是在刑法的意义上,则并非这种事实的原因就是刑法上的原因。如行为人并无主观的罪过,则纵使造成严重的危害结果,也不能对之定罪量刑。所以,刑法上的因果关系,不同于事实的因果关系。比如在间接正犯的场合,如行为人驱使动物伤害他人。这里,在客观事实上,他人被伤害的结果,是因为动物的袭击,而这危害结果与动物的袭击之间有事实的因果关系,但是刑法不认这种事实的因果关系为刑法的因果关系。行为人与动物的袭击和他人的伤害结果,有一定的事实联系,又因为行为人在主观上有罪过,因此,行为人的驱使行为与危害结果之间,依从刑法的目的、任务和机能出发,被判定为有刑法的因果关系的存在,行为人应该承担刑事责任。有的学者认为,刑法因果关系首先是客观世界存在的危害行为与危害结果之间引起与被引起的关系,这种基本表现为哲学上外因与结果之间的关系。[8]应该承认,刑法上的因果关系以事实联系(包括事实因果关系)为判断的物质基础,但它本身不是事实联系,也不是事实因果关系本身。事实因果关系仅仅是事实联系中的一种,事实联系的范围更为广泛,它包括一定的条件。刑法因果关系与刑法的目的、任务及机能密切相关,而具有一定的主观性;事实的联系及事实的因果关系则是客观的一种联系。在客观的事实中,人的行为都可以是对社会生活利益的侵害结果的原因,但是在刑法上,刑法因果关系不同于事实因果关系。人的行为有的有主观上的罪过,有的则没有主观罪过,前者,自然有刑法的意义,而后者,则不具有刑法的意义。出于保护的目的,刑法一旦查明有社会生活利益被侵害的事实,则必依一定的标准,在造成危害结果的诸多事实联系中寻出具有刑法意义的因果关系,对行为者加以刑事责任。从这种意义上看,刑法因果关系是一种判断或评判。所谓判断,是指一定之认识主体基于其特定的目的或需要,依据已认识的客观材料运用抽象的思维方法对事物或现象所作的一种确定。刑法以其自身的目的、任务和机能,而带有一定的价值取向,以此为出发点,对社会中人的行为和危害结果进行评判。在现实中,一般都是先有危害结果的发生,然后根据危害结果和各种事实,查明案件,理清各种事实联系,从中判定什么样的行为应对此危害结果负责,应怎样负责即是一个刑法因果关系的判断过程。在这过程中,判断的主体是立法者,执行者则是司法者,对象是行为人的行为和危害结果之间的联系。而事实之因果关系则是一种认识,因其具有客观性而不容主观的判断。但是刑法因果关系并非纯主观的,它是以一定的事实联系为基础的。事实的因果关系也是以一定的事实联系为基础的,而其本身就是一种事实联系。大陆法系早期的条件说,即认一切行为在论理上可以成为发生结果的条件,都是结果发生的原因。[9]就是以事实联系为因果关系的基础,甚至就以不具有刑法意义的事实联系为刑法因果关系。而后来的原因说,则于事实联系中择一定之原因为刑法上的原因,自然考虑事实的因果关系。再到后来是相当因果关系说,则更体现刑法的因果关系理论是一种判断的理论。相当因果关系说,以条件关系的存在为前提,认为由其行为发生该结果在经验上是通常的,即限于被认为是“相当”的场合,肯定刑法上的因果关系。在相当因果关系说中,“相当性”判断是一个关键的问题。[10]在相当因果关系说中,还有分主观相当因果关系说、客观相当因果关系说和折衷的相当因果关系说。主观说认为对因果关系的判断,以行为人之主观为主,即行为人能否认识行为与危害结果之相当性;而客观说则以社会一般人的经验考察行为人的行为与危害结果之相当性;折衷说则结合两者,以平衡社会及个人权利,不致强求个人,也不使社会之生活利益受损害。而所谓相当性,也是一个判断的问题。折衷的相当因果关系,立法者及司法者立于社会一般人的经验以及个人的特殊情况所为的一种对行为的评判。日本刑法学者野村稔认为,相当因果关系,也就是在一般人的经验上,只看这种行为,通常被认为会发生这样的结果,这种场合就存在因果关系。所以,将它作为定型的判断,在构成要件该当性的层面予以论述。至此,相当因果关系就与构成要件该当性这样的刑法评价发生关联。[11]
疫学的因果关系,也是表明刑法因果关系是一种具有一定价值取向的评判,所谓疫学的因果关系,是由于产业、食品、药品等公害犯罪中,往往难以确定因果关系,但是如果行为与结果之间的因果关系发展,由于没有被科学的自然法则完全解明,就否认刑法上的因果关系,对大多数公害犯罪就不能认定,就不能追究行为人的责任。为了解决这种不合理的现象,就提出了疫学的因果关系。[12]因为难以查明事实的联系,但又不能违背刑法的目的,所以还是依一定的经验,认产业、食品、药品等公害犯罪中行为人的行为,与出现的危害结果之间具有刑法的因果关系。此种理论已为某些国家司法实践所采纳,[13]而甚至在英美国家,有案例采取严格责任理论,某些对于特定行为的一个或多个行动要件不要求故意、轻率、甚至疏忽的犯罪被称为严格责任犯罪。[14]将严格责任犯罪区别于一般意外事件,而认为行为人的行为,纵使没有主观的罪过,也与危害结果之间有刑法的因果关系,应当负刑事责任。在这种情况下,刑法目的性非常明确和明显。
刑法的因果关系,与刑法的目的、任务、机能相关,故自有其主观判断性。刑法因果关系是受刑法目的规制的。一定的行为是否与危害结果有刑法的因果关系,必须依照立法者、司法者的主观判断。这种判断以一定的客观事实联系包括事实因果关系为基础。如故意杀人罪,医生故意注射毒药而令病人死亡,构成作为的故意杀人罪,又如医生以杀人的故意,对病人在其求救时不予救助,致其死亡,构成不作为的故意杀人罪。前者,刑法因果关系以行为人的作为和危害结果为判断的基础,而后者,则以行为人的不作为、危害结果以及行为人的作为义务为判断的基础,在这里,行为人的不作为和病人之死亡结果是没有事实的因果关系的,而仅仅是因为作为义务的存在而具有一种事实的联系,但也由此而具有刑法因果关系。但是在刑法因果关系的判断上,事实因果关系是刑法因果关系的物质前提,只要某一行为在逻辑上与危害结果存在这种必要条件联系,无论作用大小,距离远近,都应作为事实原因而纳入刑法因果关系的候选对象中,而不能在此区分原因与条件,从而将部分必要条件排除在此范围之外。[15]甚至还要考虑存在一定的事实联系,以避免判断不合理。
对刑法因果关系和事实因果关系的区别,早有学者提出,如有学者认为,刑法中的因果关系与先验范畴的因果律不同,与自然科学的必然性因果法则不同,而与历史学的个别因果关系的因果意义是相同的。刑法学的认识目的是关于个别的因果关系的认识。[16]但是刑法因果到底是什么,应如何界定?本文从刑法本身的目的、任务以及机能出发,区分刑法因果关系和事实联系以及事实因果关系,认为刑法因果关系是由立法者所评判,而表现为人的行为与其造成的危害结果之间存在的,据以判断确定犯罪和刑事责任的法律上的联系。这一界定没有改变多少,主要包含着以下几个方面的涵义:(一)刑法因果关系是一种有价值取向的判断。出于刑法的目的、任务和机能,刑法认一定的行为和危害结果之间有因果关系,而不局限于事实联系及事实因果关系,从而具有一定的主观判断性。(二)刑法因果关系依然是一种联系,是人的行为和危害结果之间的联系。(三)刑法因果关系有两个机能,一个是定罪上的机能,一个是量刑上的机能。已如前述,刑法因果关系涉及对犯罪请便的认定和刑事责任的承担。(四)这种联系是具有法律意义的,所谓具有法律意义,是指这种联系因其本身涉及法律的目的和机能而进入法律的视野,且最终由法律进行评判。如某甲为一汽车运输队的修理员,明知由驾驶员所驾驶的汽车有故障的存在,但故意不予维修,驾驶员在不知情况的条件下,在一次出车中发生了重大的事故。在此案例中,修理员的不作为与事故之间显然具有刑法上的因果关系,而驾驶员的业务行为则与事故固然存在事实上的因果关系,但其不具有刑法之意义,不是刑法因果关系,从而修理员的行为构成犯罪,而驾驶员的行为不构成犯罪。
二、我国刑法因果关系理论的探讨
我国刑法理论承前苏联刑法理论,虽有很大的发展,但许多问题仍局限于旧的理论和学说之中。刑法的因果关系问题,一直受苏联刑法学中的因果关系理论的影响,也存在着必然性联系和偶然性联系的争论,同时也有内因与外因的争论,使我国刑法因果关系问题的认为混乱不堪。时至今日,不少学者纷纷主张,应该从新的思考角度来研究我国刑法因果关系,也出现了不少对这方面的尝试,有力的推进刑法因果关系理论的发展,但在刑法因果关系问题上,还是有不同的争论,[17]因此有必要对我国刑法因果关系问题进行探讨。
因为马克思列宁主义哲学关于因果关系的论述,以及苏联刑法理论的影响,在现实中,存在着对刑法因果关系的性质是采必然性因果关系还是双层次因果关系说的争论。所谓必然性因果关系说,为前苏联刑法学家皮昂特考夫斯基所主张,这种观点认为,只有行为人的行为与其所产生的必然的结果之间才存在因果关系。另一种必然、偶然因果关系说认为刑法因果关系是极为复杂的,既有主要的,作为基本形式的必然因果关系,也有次要的,作为补充形式的因果关系。而偶然因果关系是当危害行为本身并不包含着产生危害结果的根据,但在其发展过程中,偶然介入其他因素并由介入的因素合乎规律地引起危害结果时,危害行为与危害结果之间的联系。这是刑法因果关系问题关于必然性和偶然性的争论。而所谓内因和外因,是指事物发展的内在根据和外部条件,内因和外因被广泛应用于事物变化的分析之中。我们知道,哲学中因果关系研究的目的在于发现事物之间存在的因果规律,以使人类运用这些因果规律在改造自然、改造社会中获得更大的自由,而刑法因果关系并不关注行为人的行为与结果之间的联系是否符合规律,是否具有普遍性,而注重的是在具体案件中,当某一特定的危害结果发生时,到底有哪些人的行为或事件对结果发生起了作用,起了多大作用,行为人应承担什么样的刑事责任。[18]哲学固然是具体学科的基础,但具体学科本身有其不同的特点,这是普遍性和特殊性的辩证统一。哲学的因果关系,是客观事实的,不容人的主观意志创造,固然存在着必然因果关系和偶然因果关系,而且在原因上,是有内因和外因的区别,而刑法因果关系本身是一种带主观判断性的法律上的联系,自然有其自身的特点。刑法因果关系不必注重因果关系的必然性或偶然性,也不能在事实的联系中寻求内因和外因的区别。而注重的是行为人的主观罪过,行为人的行为是否为危害结果负责,如何负责。因为刑法本身有极强的目的性,有其特别的任务和机能。
我国刑法因果关系问题上,存在必然性和偶然性以及内因和外因的争论,是因为并没有把刑法因果关系和事实联系以及事实因果关系区别而对待,而是依据哲学上因果关系的理论,套在刑法因果关系上。正是以事实的联系的一些特点和性质来说明刑法因果关系,从而造成了理论上的混乱。笔者认为,刑法的因果关系完全不同于事实联系及事实因果关系,但是以它们为判断的基础的。我国刑法因果关系理论长期宥于事实因果关系我必然性和偶然性以及内因和外因的观点,不能清楚的认识刑法的因果关系,而且,会在刑法因果关系的两个机能的发挥上产生问题,可能导致不能认识具有刑法因果关系的行为和危害结果,致使有的犯罪行为不能被依法追究,从而不能达到刑法保护社会生活利益的目的,不能实现其任务和发挥刑法的机能。因此,在区别刑法因果关系和事实联系及事实因果关系之后,上面所说的必然性和偶然性、内因和外因的争论,或许可以从一个新的思考角度,而可以澄清问题。
所谓因果关系的必然性和偶然性,是指一现象和另一现象这间的联系的一种性质,前者表现出联系的固定性、不变性和规律性,而后者,则表现出随机性、无规律性。这两者主要用于事实联系或事因果关系的判断上,属于客观世界的范畴,是事实因果关系所具有的两种性质。事实原因中的内因和外因,则是事物发展变化的内在根据和外部条件。刑法上原因中的内因,和人的主观意志有密切的联系。要存在刑法上的因果关系,行为人必须具有主观的罪过,包括故意和过失。在故意犯罪中,行为人认识到自己的行为会发生危害社会的结果,而希望或放任这种危害结果的发生。行为人知道一定的行为和危害结果之间存在着事实的联系或事实的因果关系,这也正是故意的认识范围。行为人依据自己的认识,利用这种事实的联系而实施一这种行为,构成犯罪。如在故意杀人罪中,行为人认识到自己投毒的行为会致被害人死亡的危害结果发生,而有意识地利用这种毒药和被害人死亡结果之间的事实因果关系,而有意识的利用或者放任,则其投毒或者放任的行为获得了刑法上的因果关系中原因的意义。在不纯正不作为犯中,如护士对求救的病人故意不给救助,护士明知病人会因没有及时救助而死亡,但其基于自身的意志,利用这种事实的因果关系,采不作为的方式放任事实因果关系的发展,其不作为因此而具有刑法上的意义,与危害结果之间具有因果关系。在过失犯罪中,行为人预见或应当预见自己的行为会发生危害社会的结果,而轻信可以避免或因为疏忽大意而没有预见,致使危害结果的发生。在过于自信的过失中,行为人预见到危险状态,但相信自己可以避免,终因事实因果关系的作用而发生危害的结果。如甲驾车自坡上下,预见到可能撞伤行人,但其相信自己的驾技可以避免,然危害结果仍然发生。甲已预见到自己驾驶行为可能会造成危害的结果,此两者之间的事实因果关系也有所认识,然甲仍以其意志实施行为,不严加注意反而相信自己,当结果发生时,因其注意义务的存在,其行为具有刑法上的意义,因果关系也存在。在疏忽大意的过失中,行为可能会导致危害结果的发生,但行为人因违反注意的义务,而没有认识行为可能造成危害结果,故一旦危害结果的发生,行为就被赋予刑法的意义。在过失不作为犯中,因行为人违反了注意义务,从而也违反了作为义务,使事实的因果关系得以发展,而产生危害的结果。如值班的火车扳道工,因过失而忘记为火车扳道,致使行驶至此的火车出轨,造成重大事故。扳道工固然应该预见不实施作为会发生危害的结果,也应该知道负有作为的义务,但因过失而违反此双重的义务,刑法自然认为其过失的不作为和危害结果之间具有因果关系。
可见,刑法因果关系的存在,和行为人的主观罪过有密切的联系,是因为行为人主动积极地利用事实因果关系或放任事实因果关系或者违反注意义务令一定事实因果关系的实现,从而使其行为与危害结果之间具有刑法的因果关系。因此,可以说行为人的主观意志,是刑法因果关系原因上的内因,因其主观的罪过出发,行为人的行为才具有可罚的根据,这种从内在的主观出发的原因,可以说是刑法原因中的内因。而外因,则是其主观罪过所支配的事实联系或事实因果关系,是一种条件。行为人的主观意志通过对外部的事实联系及事实因果关系的支配而使行为与危害结果之间具有刑法的意义。如果没有内因,只有事实的联系或因果关系,行为人的行为是不能被给予刑法上的评价的。刑法上的因果关系不在于事实的因果关系,而是基于行为人的主观意志,若行为人的主观意志完全支配事实联系的发展,则其应负犯罪既遂的刑事责任,事实联系或因果关系并没有完全发展者,为未完成的犯罪。而如又有其它的因素的介入,即应具体分析该介入的因素是否也具有刑法的意义,而判定其犯罪与否及量刑的问题。从刑法的目的、任务和机能考察,因果关系的认定,则是为社会生活利益的保护而令他人的行为为其结果负责任。故刑法因果关系的判断,不是事实因果关系或事实联系的认识,而有主观性的存在。因此,因为什么而认行为人的行为与危害结果之间具有刑法的因果关系,自是立法者权衡社会的利益(包括国家、社会、个人的利益)保护和行为人的个体权利的问题。因此,不能不慎重考虑。因此,犯罪构成要件是对立法者此种主观的判断的严格限制,在基本原则上讲,则是近代法治国家的罪刑法定主义。刑法因果关系不能任由立法者和司法者的主观判断,而应明确的有犯罪的构成要件加以限制。而现在一般主张的折衷的相当因果关系说,也是对此种评判的一种限制,立法者及司法者应考察社会一般人的经验,又结合行为人个人的利益,再由此进行刑法因果关系的判断。
对我国刑法因果关系理论的新思考,有的论者提出构建我国刑法因果关系理论体系的设想:第一层次,划定具有法律价值性的一切事实。寻找的方法是“由果溯因”,首先用“but for”公式找出与结果有关的一切行为和事件,然后由“社会经验法则”进行筛选,最终确定具有法律价值性的一切事实。第二层次,从具有法律价值性的事实中寻找相当因果关系,决定结果责任的归属。[19]这种构想区分了刑法因果关系和事实因果关系,正是本文所主张的。刑法因果关系应该摆脱其与事实联系及事实因果关系的纠缠而造成的“必然性”和“偶然性”以及“内因”和“外因”的争论。而从刑法的目的、任务和机能出发,明确刑法因果关系的主观评判性。另一方面,以罪刑法定主义和犯罪构成要件从基本原则和具体立法司法中发挥刑法的保障机能,这样才可以既保护社会生活利益,也可保障个人的权利不受刑法的侵害,充分发挥刑法的两个机能。上述的设想最终归结于相当因果关系理论,也是值得肯定的。但有的学者认为,在相当因果关系说中,认为一般人不能认识的,行为与结果之间没有因果关系;行为人特别认识的,两者具有因果关系,将是否有因果关系归结到是否认识,抹杀了因果关系的客观性,是不妥的。[20]笔者认为,这种观点依然没有认识到刑法因果关系的主观性,而局限于事实联系及事实因果关系的客观性中。刑法因果关系当然不能凭空而存在,必定要以一定的事实联系及因果关系为其基础,但刑法因果关系本身主要却是一种主观的判断,具有强烈的法律意义。同时它又是主客观相统一的,以客观实在为评判的基础。相当的因果关系说,本身就是刑法因果关系判断的一种方法,这种方法已经显示出很强的优越性。而在我国现实的司法实践中,司法者往往自觉或不自觉的运用相当因果关系理论来判断行为与危害结果之间的联系。[21]相当因果关系是值得借鉴的。总之,应从新的角度来考察我国刑法因果关系理论,应该从长期以来的混乱的争论中走出来,加强对刑法因果关系本身的特点的研究,才能有利于刑法理论的发展。

三、不作为犯的因果关系
不作为犯因其不同于作为形式的犯罪的特点,而使他的因果关系问题更是争论中的争论。不作为犯,历来是刑法行为理论的一个复杂的问题,我们首先要简要的谈谈刑法上的行为理论。在大陆法系的刑法理论中,刑法上的行为理论是一个渐次发展的过程。19世纪自然科学发展迅速,产生了因果行为论,认为行为是意思所惹起的外界的自然因果过程。而后的目的行为论,认为刑法的行为指人为达成其特定的目的而支配其身体所为的活动。到晚近的社会行为论,出现于20世纪三十年代,该论认为为了正确的理解行为,不能只从自然的物理的方面理解行为,而必须从社会的意义上来把握。认为行为的“社会性”是行为概念的本质要素。此外有日本学者团藤重光主张的人格行为论,人格行为论以行为是人格的主体的现实化的身体动静为刑法上的行为。
在因果行为论上,对不作为,因其不具有外界的身体动静,缺乏事实的因果关系,故而被排除在行为之中。在目的行为论者看来,对不作为的理解,也存在问题,因不作为与危害结果之间没有事实的因果联系,故不能是有目的的行为,也被排除在行为之外。主社会行为论者,论不作为也具有社会性,因此而可包括在行为之中。而主张人格行为论者,因人格是一个很难把握的概念,虽然可以把不作为包括在行为之内,但因其它的问题未能很好解决而没有太多的人主张。我国以危害行为来概括刑法上的行为,强调其危害性,认为刑法上的危害行为,是指由行为人的心理活动所支配的危害社会的身体动静。可见,不作为在刑法理论上,是行为概念的下位概念,与作为一起作为行为的两种表现形式。不作为并非仅仅有无所作为,而是不为能为之所应为,即不实施作为义务要求的一定的行为。因此,不作为犯,是因不作为而构成犯罪的情形,即行为人负有作为义务,在其能履行义务的时候不履行义务而构成犯罪。在论及不作为犯的因果关系时,要先清楚不作为是否包括在行为之下,而且,往往因为不作为与危害结果之间缺乏事实因果关系而被排除在刑法行为之外。
不作为犯的构造,一般包括以下几个方面:(一)有作为义务的存在,这是一个基本的前提,没有作为义务,则无从论不作为犯。作为义务可以是法律法规规定的,也可以是职务上的要求,或因先行为而形成的,也可基于一定的社会伦理道德而负有。[22](二)行为人能够履行此作为义务,刑法不能强求行为人为不能为的行为。(三)因其不作为而危害社会,构成犯罪。行为不具有危害性是不能构成犯罪的,当然便无所谓不作犯。从不作为犯的构成上看,作为犯罪与不作为犯罪的区别主要在于作为义务的有无,因为不作为不是没有行为,而是没有为所要求的行为。
不作为犯的特殊性,让不作为犯的因果关系问题争论颇多。有的学者主张否定说,认为不作为犯不具有因果关系,或有的主张肯定说,认不作为犯有因果关系。但在肯定说中又有不同的主张,有的认为不作为犯罪的原因在于“他行为”,“先行行为”或“其他准原因”,准因果关系说则认为不作为犯的不作为在物理上没有原因力,但在法律上应认为存在原因力。[23]此说颇不同于肯定说和否定说。不作为犯因果关系否定说,认为无中不能生有,因其不作为与危害结果之间没有事实的因果关系而否认其刑法因果关系,是不正确的。因为不论行为是作为还是不作为,都可以造成一定的危害结果,而刑法应该对此种具有法律意义的作为或不作为作出反应,要肯定其与危害结果之间的因果关系。这不作为犯的因果关系以一定的事实联系为基础,也不是凭空的捏造。而肯定说中的各种观点,把不作为犯刑法上的原因说成是其它行为、先行行为等,也是没有区分刑法因果关系一事实因果关系,仍以事实上的因果关系来说明刑法上的因果关系,同样也是不正确的。准原因说虽然知道在事实的联系之外寻找刑法上的原因,但也没有完全弄清楚刑法上的原因的内涵,也存在一定的问题。不作为既然可以构成犯罪,则不作为本身与危害结果之间应有刑法因果关系。有的国家在刑法典中明文规定不作为的犯罪,如德国刑法第13条规定:依法有义务防止犯罪结果发生而不防止其发生,且其不作为与因作为而实现犯罪构成要件相当的,依本法处罚。[24]日本刑法改正草案在第十二条也规定,负有义务防止犯罪事实发生的人,虽然能够防止其发生而特意不防止该事实发生的,与因作为而导致的犯罪事实相同。[26]在英美刑法理论中,有学者主张,在法律上,就像(英国)《刑法典草案》规定的那样:根据法律规定行为人有义务去实施某一行为,而不去实施该行为,阻止危害结果的发生,他就引起了作为犯罪要素的危害结果。[27]我国刑法虽然没有不作为犯的明文规定,但在分则各条的罪状中,并不区分作为与不作为,即没有将不作为犯排除在犯罪的行为之外,也可说明不作为犯在刑法上,有其因果关系,只是不同于作为犯的因果关系而已。有的学者认为,在任何一种不作为犯罪中,不作为引起危害结果的发生,都是在应当实施某作为以防止危害结果的发生的情况下,因不作为、不防止而导致结果发生,不作为只能与行为人先行行为、他人(包括被害人)行为或自然事实等因素结合才能引起危害结果的发生,不可能单独导致危害结果的发生。[28]这种观点有一定的道理,不作为犯本身有其独特的构成,其不作为与作为义务以及危害结果之间具有事实的联系,相互结合。不作为本身,在事实中不是危害结果的原因,而只胡在刑法上才具有原因力。也有的学者认为,在不作为犯罪之中,当行为人实施不作为之前或同时,已经存在着或潜伏着某种对社会有害的因果发展过程,它是决定事物发展方向的内因。行为人的特定作为义务,在止危害社会的结果出现之前,互相排斥,互相吸引,基本处于均势……如果负有特定作为义务的人不履行其应尽的义务,即不作为,就会使阻止危害社会结果出现的外因遭到破坏,致使原来应该受到阻止的危害社会结果出现。[29]这里论者所说的内因,应该是指事实因果关系中原因,而这种事实因果关系的内因,正是刑法因果关系的外部条件,笔者认为,刑法因果关系中的原因上的内因,是行为人内在的、主观的意志支配,也即罪过的心理状态。而外因则是外部的、客观的事实联系。
刑法的因果关系是一种带有价值取向的主观判断性的联系,存在于作为犯和不作为犯之中。不作为犯的因果关系因与作为形式犯罪的刑法因果关系具有不同的特点,首先,在行为的原因力上,作为的原因力与不作为的原因力有很大的区别。所谓力,本来是物理学上的概念,即物体作用于他物体的性质。力的概念,广泛的运用于社会学中,如法律上的溯及力。刑法学上行为的原因力,并非与物理学上的力相同,原因力是抽象的概念,是指行为作为原因可以引发一定结果的性质。一般认为作为具有原因力。不作为是否有原因力,学说不一。但从客观上自然的角度观察,不作为是没有原因力的,因为不作为可以表现为没有任何动作的相对静止。而从刑法意义上,应当承认不作为的原因力。不作为的原因力与作为的原因力相比,前者具有隐蔽性、间接性和消极性。所谓隐蔽性,是指不作为犯的因果关系,往往不易认识事实上的因果关系而难以判断。所谓间接性,是指不作为犯的因果关系,相对于作主犯的因果关系而言,行为人通过一定的事实因果关系而实施犯罪,有间接的实施犯罪行为的性质。在作为犯中,行为人直接利用事实的因果关系。所谓消极性,指不作为表现为消极的行为,不是作为形式的积极行为。刑法的因果关系,是基于一定的行为事实而为的判断,作为犯的因果关系,因其行为与事实因果关系联系密切,其明显的特征。而不作为因果关系,因其须通过作为义务之存在而与事实的因果关系结合,故有隐蔽性等特征。
犯罪是对社会生活利益的侵害或威胁,作为形式的犯罪,是在社会生活利益处于安全、稳定、静止的状态,以积极、主动的行为令社会生活利益发生危险,侵害或威胁。而不作为犯,则是因一定的条件,社会生活利益处于危险、不安、变动的状态下,负有防止义务的行为人,以其不作为令社会生活利益向前发展,而受侵害或威胁,正是不作为原因力的作用,令社会生活利益最终受到侵害或者威胁。正是这样,不作为犯的不作为本身,与危害结果之间是没有事实的因果关系的,而只有事实的联系,以作为义务为纽带把不作为和危害结果联结起来。
不作为犯因其本身的特殊性,而使其因果关系不同于作为犯,但是无论作为犯还是不作为犯,它们的因果关系也不再是一般的事实因果关系,而是刑法上的因果关系。不作为犯的因果关系中,行为人应当预见或已经预见,会使一定的事实因果关系向前发展,从而出现危害的结果,而故意地利用此种事实因果关系或联系,或过失的任外部事实联系的发展。李斯特在他的刑法教科书中写道:“不作为是指对结果的意志上的不阻碍,意志活动在这里存在于身体运动的任意的不实施之中。它要求一个非强制的、由思想支配的行为人的行为,也即意志的客观化。相对于作为犯罪而言,不作为犯罪往往要求更多的意志力。”[30]正是由于不作为本身基于其自身的主观意志,在故意或者过失的情况下,而致一定危害结果的发生,因而具有刑法上的因果关系,其行为被认定为危害结果的原因。但不作为犯的原因行为,必须具有作为义务的存在,在这一点上,是不同于作为犯罪的。总之,出于刑法的保护社会生活利益的目的,出于刑法的任务和机能,刑法会认不作为亦可以是犯罪结果的原因,行为人的行为与危害结果之间具有刑法上的因果关系,而令行为人负刑事责任。


注解:

[1] 张绍谦著:《刑法因果关系研究》,中国检察出版社,1998年,6-8页。
[2] 马克昌主编:《犯罪通论》,武汉大学出版社,2000年,214页。
[3] 高铭暄主编:《刑法学原理》(第一卷),中国人民大学出版社,1993年,569-570页。
[4] 张绍谦著:《刑法因果关系研究》,中国检察出版社,1998年,111页。
[5] 甘雨沛、何鹏著:《外国刑法学》,北京大学出版社,1984年,291页。
[6] 关于因果关系是否是犯罪构成要件,在学者之间也存在争论,参见张明楷著:《刑法学》,法律出版社,1997年,155-157页;马克昌主编:《犯罪通论》,武汉大学出版社,2000年,212-213页。笔者主张刑法因果关系并非是犯罪构成要件的内容,但因果关系在犯罪构成理论中占有很重要的地位,同时不能将刑法因果理论排除在犯罪构成理论之外。
[7] [日]野村稔著:《刑法总论》,全理其、何力译,法律出版社,2001年,126页。
[8]张绍谦著:《刑法因果关系研究》,中国检察出版社,1998年,163页。
[9] 马克昌著:《比较刑法原理??外国刑法总论》,武汉大学出版社,2002年,204页。
[10] 同上书,第209页、210页。
[11] [日]野村稔著:《刑法总论》,全理其、何力译,法律出版社,2001年,第127页。
[12] 张明楷著:《外国刑法纲要》,清华大学出版社,1999年,第127页。关于疫学因果关系的具体的说明,请参见本书及张绍谦著《刑法因果关系研究》,中国检察出版社,1998年,第209页以下。

[13] 参见张明楷《外国刑法纲要》第128页。
[14] [英]J.C.史密斯、B.霍根著《英国刑法》,李贵方等译,法律出版社,2000年,第114页。
[15] 张绍谦著:《刑法因果关系研究》,中国检察出版社,1998年,第7页。